Кто должен платить за строительство дорог в России

Только 37% региональных и муниципальных автомобильных дорог России соответствуют нормативам, а объем ежегодного финансирования дорожной инфраструктуры в регионах – всего 13–15% от фактической потребности в инвестициях. В регионах недофинансировано как строительство дорог, так и их реконструкция – часть идущего на это транспортного налога переносится на иные нужды, например, в результате налогового маневра в нефтяной отрасли дорожные фонды субъектов потеряли часть топливных акцизов, говорит Алексей Шевченко, исполнительный директор департамента проектного и структурного финансирования Газпромбанка. В текущем году регионы оказались с серьезным недобором в свои дорожные фонды, добавляет руководитель проектов практики «Инфраструктура» «НЭО центра» Николай Захаров.

В Росавтодоре считают, что раскрутка механизма ГЧП позволит переломить сложившуюся ситуацию за счет дополнительных частных вложений и реализовать такие проекты, как, например, обходы крупных городов, строительство мостовых сооружений с привлечением частных инвестиций, «которых будет, по нашим подсчетам, не меньше, чем совокупный уровень федеральной и региональной поддержки», говорит руководитель Росавтодора Роман Старовойт. В дорожной сети каждого региона есть узкие места, требующие привлечения значительных инвестиций, согласен Шевченко. В пример он приводит проект строительства восточного выхода из Уфы, где работы были приостановлены в начале 2000-х из-за нехватки финансирования, а поддержание недостроенного тоннеля обходится бюджету в 200 млн руб. ежегодно. Завершение строительства тоннеля обеспечило бы новый выход на трассу М5 – М7, а привлечение частных инвестиций в рамках ГЧП решило бы проблему ограничения средств бюджета, замечает Шевченко.

Форматы ГЧП

Еще в 2005 г. был принят закон «О концессионных соглашениях» и уже есть необходимые модели контрактов и механизмы привлечения частных инвестиций и в строительство, и в эксплуатацию транспортной инфраструктуры, это относится и к законодательной сфере, и к финансовым инструментам, говорит советник Dentons Илья Скрипников. Государство провело необходимые изменения в ключевые нормативные акты в сфере земельного, бюджетного и налогового законодательства, а на рынке используются как банковские кредиты, так и облигационные займы, сформировались и предпочтения госзаказчиков по форматам привлечения частных инвесторов.

Сегодня есть несколько форматов привлечения частных инвестиций: концессионное соглашение, контракт жизненного цикла, соглашение о сервитуте, госконтракт на подрядные работы, операторское соглашение и соглашение о государственно-частном партнерстве. По действующему законодательству возможно привлекать финансирование за счет средств капитального гранта, когда на этапе проектирования, строительства или реконструкции концессионер получает оплату части работ от государства, финансируя остальную часть затрат из собственных и заемных средств. Возврат стоимости инвестиционной части проекта, включая компенсацию стоимости привлеченного частного финансирования, производится с момента ввода построенного объекта в эксплуатацию и предполагается посредством выплат на этапе эксплуатации, в том числе посредством получения платы от пользователей объекта, объясняет представитель Росавтодора. Еще один инструмент – софинансирование из федерального бюджета. Его предлагают использовать в Росавтодоре, например, для субсидирования региональных проектов ГЧП, где субсидии в виде федеральной господдержки могут достигать до трети затрат на строительство. Это позволит мотивировать региональные власти более активно применять концессионные и иные механизмы, минимизировав притом недофинансирование региональных проектов, уверен представитель Росавтодора. Но пока, по его словам, более активно применяются механизмы концессии и контрактов жизненного цикла (КЖЦ).

В концессии инвестор получает право разработки проектной документации будущей дороги, предусматривающей ее дальнейшую эксплуатацию и содержание, строительство и эксплуатацию объектов придорожного сервиса. Именно транспортные проекты стали первыми концессиями и значительное число последующих правок в концессионное и иное сопутствующее законодательство вносилось именно по результатам реализации таких проектов, согласен Скрипников.

В случае с КЖЦ расчеты с подрядчиком осуществляются по итогам этапов работы в зависимости от качества выполненных работ, а дорога может быть как платной, так и бесплатной, федеральной или региональной. Обязанность содержать объект – одно из несомненных достоинств схемы, ведь инвестор уже во время строительства заинтересован в обеспечении высокого качества выполняемых работ, поскольку возрастание операционных расходов и затрат на ремонты будет снижать его доходность на этапе эксплуатации, говорит Шевченко. «В текущей системе после окончания строительства у генподрядчика заканчивается гарантийный период – он выходит из проекта, а балансодержателю автомобильной дороги необходимо организовывать работу с другим подрядчиком по содержанию, ремонту и капитальному ремонту, – говорит руководитель проектов практики «Инфраструктура» компании «НЭО центр» Евгений Мазур. – Принцип расчета затрат жизненного цикла объекта вместо существующего сейчас в России подхода к формированию стоимости только капитальных затрат при проектировании объектов дорожной инфраструктуры означает, что проектирование будет осуществляться на принципах максимального эффекта на всем протяжении жизни объекта, а не на принципах минимизации капитальных затрат».

Новые проекты ГЧП

Сейчас Росавтодор может инициировать проекты по реконструкции существующих автомобильных дорог и строительству новых бесплатных дорог заинтересованными частными инвесторами, замечает директор по проектам городского и дорожного хозяйства Федерального центра проектного финансирования Александр Яшечкин. Но требуется наделить его полномочиями концедента по таким объектам и сформулировать его финансовые возможности по расчетам с частным инвестором, тогда количество проектов может возрасти кратно и затраты Росавтодора на их подготовку – снизиться за счет переноса этих затрат на инвесторов, считает он.

Пока же в качестве новых ГЧП-проектов Росавтодор подготовил проектную документацию и получил положительные заключения государственной экспертизы на три участка трассы М-5 «Урал». Самый капиталоемкий – объезд поселка Октябрьский с мостом через реку Москву, где цена 11 км составляет 30 млрд руб. Еще 7,6 млрд руб. можно потратить на 15 км в Челябинской области, 13,3 млрд руб. может стоить 21 км дороги Ульянино – Непецино.

«Нам интересны крупные дорожные ГЧП-проекты на уровне субъектов стоимостью от 4–5 млрд руб. с высоким прогнозным трафиком и значимостью для региона, – говорит Шевченко. – Для банка ключевым фактором в таких проектах является прочность экономики региона, в первую очередь состояние бюджета. Критериями для инвесторов являются уровень долга не выше 50–60%, дефицит не выше 10–15% от собственных доходов бюджета, размер трансфертов не выше 20–25% совокупных доходов бюджета региона». По этим критериям привлекательны Башкирия, Ленинградская, Самарская, Свердловская, Ростовская области, Пермский край, Сахалин, Татарстан, Тюменская область, ХМАО, Челябинская область, ЯНАО, ряд других регионов. По уже сложившейся практике в мире и России для инвесторов наиболее привлекательными являются те проекты, где риски трафика и доходности полностью или частично контролируются государством.

Еще один пример ГЧП – создание и эксплуатация системы взимания платы с грузовиков массой свыше 12 т «Платон». Деньги с «Платона» позволят профинансировать ключевые проекты в регионах, надеются в Росавтодоре. Например, проекты транспортного коридора Европа – Западный Китай, который обеспечит новые пути из регионов России в Самару, Уфу, Оренбург и международные выходы в Казахстан и Китайскую Народную Республику, говорил ранее министр транспорта Максим Соколов. А также строительство мостовых переходов в Новосибирской области и Пермском крае, обхода Хабаровска, Лискинского тоннеля в Воронежской области, путепроводов через железнодорожные пути в Тверской и Ленинградской областях, Фрунзенского моста в Самарской области и реконструкцию Ворошиловского моста в Ростове-на-Дону, Гоголевского путепровода в Петрозаводске, а также строительство и реконструкцию автодорог на Северном Кавказе.

Преимущества и риски

Реализация проектов на основе ГЧП позволяет сократить сроки и снизить стоимость строительства, улучшить его качество за счет применения прогрессивных технологий, передать эксплуатацию и дальнейшие издержки на нее частному партнеру, переложить на него все технические риски и риски проектных решений, что позволяет оптимизировать риски всего проекта, замечает представитель Росавтодора.

Минусом нынешнего формата ГЧП для инвесторов и строителей является то, что при сложившейся экономической ситуации все риски, возникающие при реализации проектов, принимает на себя подрядная организация, и в первую очередь финансовые риски, замечает представитель строительной компании «Автобан». Это дорогие и малодоступные кредиты и дороговизна банковских гарантий, влияющие на себестоимость реализации проекта; меняющиеся условия финансирования; труднопрогнозируемая инфляция, тогда как инфляционный индекс во многих проектах фиксированный; отсутствие механизма государственного страхования валютных рисков, перечисляет он.

Сложности в экономике непосредственно сказываются на планах по реализации проектов ГЧП в автодорожной отрасли, замечает Мазур: с одной стороны, к настоящему моменту уже накоплен значительный опыт привлечения частных инвестиций в строительство и реконструкцию дорог. На федеральном уровне сформировался пул игроков, которые конкурируют между собой за право реализовывать крупнейшие проекты. С другой стороны, инвесторы готовы принимать на себя все меньше рисков в подобных проектах, что влечет их удорожание для государства. Так, на федеральном уровне происходит постепенный переход от практики строительства дорог с прямым сбором платы за проезд в пользу частного инвестора к схеме, при которой государство возвращает инвестору вложения из бюджета равными платежами в течение срока эксплуатации объекта. По сути, это переход от полноценного распределения рисков между участниками партнерства к оплате новых дорог «в рассрочку». Но даже при такой схеме у инвесторов возникают серьезные проблемы с привлечением банковского финансирования. В связи с этим по вновь запускаемым проектам требуется повышение доли бюджетного финансирования, что в условиях секвестра бюджета представляется затруднительным. Указанные факторы позволяют говорить о том, что в ближайшие годы ГЧП вряд ли станет серьезным драйвером развития автодорожной отрасли, считает Мазур.

Отсутствие качественно подготовленных проектов является вторым по важности фактором. ГЧП-проекты требуют, чтобы соглашениями по проекту были детально определены юридические, финансовые и технические риски, а также способы их минимизации. Как правило, государственные заказчики не всегда в состоянии корректно зафиксировать базовые обязательства на длительный срок реализации проектов, замечает Скрипников. А высокая стоимость заемных средств, естественно, сужает выбор проектов. Свидетельство – недавний пример с несостоявшимся конкурсом на участке Солнечногорск – Клин трассы М11. Другой фактор – смена состава руководителей в региональных органах власти, что, как правило, приводит к переносу сроков или даже отказу от ГЧП-проектов. Важно учитывать стабильность руководящих органов, момент избирательного цикла региона, готовность администрации к сотрудничеству с частными партнерами как финансовыми ресурсами (в том числе капитальный грант), так и специально выделенными подразделениями по направлению ГЧП, считает Шевченко.

Как и везде, присутствует земельный вопрос. Он является стоп-фактором для реализации любого инвестиционного проекта, и дороги здесь не исключение: ответственность за выкуп и формирование необходимых для реализации земельных участков должна лежать на публичной стороне, так как у нее больше инструментов для управления этим риском, считает Яшечкин. Другим ключевым фактором успеха является наличие финансово устойчивого строительного подрядчика-инвестора, готового работать в регионе и брать на себя риски на всем протяжении контрактов жизненного цикла, уточняет Шевченко.