Палата без лордов

26 октября 1999 г. вошел в историю как день радикальной реформы британского парламентаризма. Впервые в истории страны члены верхней палаты парламента лишились права заседать в ней по праву рождения. С таким предложением выступил тогдашний премьер-министр Великобритании Тони Блэр. Примечательно, что этого права лорды лишили сами себя в результате голосования, отменив правило, существовавшее более 800 лет. Таким образом, была уничтожена архаичная парламентская система, по мнению лейбористов плохо сочетающаяся с демократическим строем Великобритании.

Герцоги, графы и бароны с древних времен и до наших дней

До XVI века именно Палата лордов была более могущественной из двух палат английского парламента. В результате исторических событий вроде гражданской войны в Англии в XVII веке властные полномочия постепенно передавались сначала от короны Палате лордов, а затем – от нее Палате общин. Серьезный конфликт между правительством и Палатой лордов произошел в 1909 г. Тогда канцлер казначейства (должность, равноценная министру финансов) либерал Дэвид Ллойд Джордж выступил с предложением так называемого «Народного бюджета». В него помимо прочего должен был войти земельный налог, что не понравилось крупным землевладельцам из консервативной партии. Они использовали свое подавляющее большинство в Палате лордов для голосования против бюджета. Правящей либеральной партии удалось провести проект бюджета через Палату общин, но консервативное большинство палаты лордов отклонило его даже несмотря на позицию короля Эдуарда VII, который призывал принять бюджет во избежание кризиса. При этом лорды обещали прислушаться к королю, если либералы получат мандат от избирателей на принятие бюджета. В ответ либералы выступили с возражениями, предложив ограничить полномочия палаты лордов. Итогом этого стали выборы в январе 1910 г., когда либералы набрали всего на два мандата больше, чем консерваторы – 274 против 272. Результатом таких выборов стал так называемый «подвешенный парламент» – то есть, парламент, в котором ни одна из партий не получила абсолютного большинства. После выборов, 28 апреля 1910 г. Палата лордов, как и обещала, приняла «народный бюджет».

Кроме этого, власть Палаты лордов была ограничена парламентскими актами 1911 г. и 1949 г. Согласно первому из них, Палате лордов запрещалось накладывать вето на законопроекты, относящиеся к налогообложению или государственным расходам. Кроме этого, право Палаты лордов ветировать другие государственные законопроекты было заменено на возможность откладывать их максимум на два года. А в 1911 г. был сокращен срок полномочий парламента с семи лет до пяти. Таким образом, закон, внесенный на четвертый или пятый год срока парламента мог быть отложен до следующих выборов и до начала работы парламента нового созыва.

В 1949 г. лейбористское правительство Клемента Эттли, задумавшее радикальный план национализации промышленности, решило внести правки в закон от 1911 г. Такое намерение британского премьера объяснялось опасением, что Палата лордов отложит программу национализации, которую таким образом правительство не успеет воплотить за время действия полномочий парламента. В итоге, возможность Палаты лордов откладывать законопроекты на два года была сокращена – теперь в их власти было отложить их только на год. Соответствующие правки были внесены в закон от 1911 г.

Битва за мешок с шерстью

В течение всего XX века Палата лордов, среди которых большинство консерваторов было еще с 1890-х гг., отклоняла множество законопроектов. Это приводило либо к задержке их принятия, либо, если законопроект вносили перед выборами, и вовсе к выпадению их из законодательной повестки. За 1997 г. – первый год премьерства лейбориста Тони Блэра – лорды 38 раз отклоняли правительственные законопроекты. Это привело к конфликту Блэра с Палатой лордов – в частности, он заявил, что за счет наследственных пэров высшая палата британского парламента «расстраивает» и «отменяет волю демократически избранной Палаты общин».

О намерении представить билль, лишающий наследственных пэров права заседать и голосовать в Палате лордов, заявила в 1998 г. королева Великобритании Елизавета II. Об этом она говорила в своей тронной речи – фактически, она зачитала программу правительства на год, выполняя таким образом свои чисто церемониальные функции. При этом в законопроекте о реформе Палаты лордов не говорилось об ее упразднении. Предполагалось, что право голоса останется только за теми пэрами, которые получили свой пост в палате за заслуги перед государством. За наследственными лордами, которых на тот момент было более 750-ти, предлагалось оставить только право совещательного голоса. По замыслу лейбористского правительства, такие реформы могли бы сделать Палату лордов «более демократичной и представительной». О необходимости подобных изменений высказался и сам премьер-министр Блэр, назвав существовавший на тот момент порядок вещей «феодальным давлением» на законотворческий процесс. Оппозиция в лице консерваторов достаточно эмоционально отреагировала на законопроект Блэра. Как заметил тогда лидер консерваторов Уильям Хейг, Блэр хотел превратить Палату лордов в «палату собственных дружков». Хейг также обвинил лейбористов в «конституционном вандализме».

Законопроект о реформе Палаты лордов был принят после трех чтений в парламенте. Во втором чтении он был представлен спикером Палаты общин Маргарет Беккет, которая выделяла его актуальность и соответствие предвыборным обещаниям лейбористской партии. «Законопроект, – говорила она, – ликвидирует право заседать и голосовать в нашем парламенте, которым в настоящее время обладает около 750 человек, почти на 100 больше, чем общая численность членов выборной палаты, право, базирующееся исключительно на основе их рождения и без какого-либо учета их личных качеств и достижений. Билль модернизирует систему законотворчества, улучшит наш парламент и, таким образом, сделает Британию более совершенной». В ответ на это тори решили лишний раз выразить свое негативное отношение к указанному проекту. По словам представителя оппозиции доктора Лайама Фокса, законопроект о Палате лордов был несовершенен, так как из его содержания непонятны долгосрочные перспективы формирования состава новой палаты, а также ее роль в законотворческом механизме и принципы взаимодействия с Палатой общин. Но все попытки оппозиции заставить правящий кабинет отказаться от внесенного проекта или отложить на некоторое время оказались тщетными.

Третье формальное чтение билля о реформе Палаты лордов 26 октября 1999 г. выдалось наиболее эмоциональным. Наследственные пэры бурно протестовали против законопроекта Блэра. Во время слушания герцог Берфорд даже забрался на «мешок с шерстью» – пуфик, на котором традиционно восседает лорд-канцлер. За это Берфорда удалили из зала заседания. При этом реальных возможностей противостоять принятию билля у консерваторов не было: они могли бы в лучшем случае всего лишь на год отсрочить неминуемое исключение потомственных аристократов из состава верхней палаты. Консерваторам пришлось объяснять сторонникам свое поражение, и это было сделано за счет представления законопроекта лейбористов как малозначимого технического проекта. По итогам принятого законопроекта, Палату лордов должны были покинуть 759 герцогов, графов и баронов. Оставшиеся 500 пэров являются не наследственными, а пожизненными – то есть, получившие место в Палате лордов за заслуги перед государством. 92 наследственных пэра были временно сохранены в составе Палаты лордов.

Что будет с Палатой лордов дальше

«Реформа 1999 г. укладывалась в общую канву конституционной модернизации Великобритании, – говорит старший научный сотрудник Центра комплексных европейских и международных исследований НИУ ВШЭ Сергей Шеин. – Для британской демократии Палата лордов с наследственными пэрами была действительно архаичной. Кроме того, в реформе Блэра был и практический расчет – он намеревался ограничить работу органа, в котором доминировали консерваторы. Сейчас члены Палаты лордов в основном назначаются премьер-министром». По словам Шеина, состав Палаты лордов меняется после каждого срока премьер-министра в пользу этого самого премьера. При этом дальнейшая реформа Палаты лордов и превращение ее во «вторую палату» парламента, как в других западных странах, пока лейбористами не планируется. «Им это особенно не нужно, они просто будут назначать лейбористских лордов», – поясняет эксперт. – В итоге, Палата лордов из органа, места в котором занимают по праву наследования, стала палатой назначенцев – подавляющее большинство в ней назначается премьер-министрами».

В дальнейшем курс на реформирование и сокращение полномочий Палаты лордов продолжился – в 2009 г. был создан Верховный суд Великобритании, который отнял у Палаты лордов и судебные функции. Не оставляет Палату лордов в покое и нынешнее лейбористское правительство – как заявил министр конституции и отношений с ЕС Ник-Томас Симонс, «в 21 веке в нашем парламенте, принимающем наши законы, не должно быть мест, зарезервированных для тех, кто родился в определенных семьях». Если соответствующий законопроект о лишении наследственных аристократов права заседать и голосовать в Палате лордов примут, у палаты почти не останется возможностей ему сопротивляться – они смогут лишь отложить его, а спустя время билль обретет статус закона. Если все пройдет по такому сценарию, то даже незыблемость британской аристократии уступит перед духом времени, став, как заявляют в лейбористском правительстве, лишь «устаревшим и не подлежащим оправданию» пережитком прошлого.