Вступление Украины в ее нынешнем виде в ЕС невозможно

Во время внеочередного саммита ЕС на высшем уровне 30–31 мая лидеры ЕС приняли решение о макрофинансовой помощи Украине в 2022 г. на 9 млрд евро, о новых санкциях против России и о других способах поддержки Украины. Что же касается ее приема в ЕС, то лидеры ограничились заявлением, что «приняли к сведению подготовку заключения Еврокомиссии по заявке Украины, Республики Молдовы и Грузии на членство в ЕС» и что «вернутся к этому вопросу на своей июньской встрече». Почти все крупные страны ЕС возражают против статуса кандидата в ЕС для Украины и сейчас его предоставление не предвидится, заявил после саммита 31 мая премьер Италии Марио Драги.

Украина заявила о своей европейской ориентации еще в 1990-е гг., а вопрос об ассоциированном членстве в ЕС стал формальной причиной евромайдана 2013–2014 гг. После его победы в 2014 г. украинские власти закрепили курс на евроатлантическую интеграцию в конституции и предприняли немало шагов, для того чтобы стать кандидатом в члены Евросоюза.

Первые формальные шаги навстречу предоставлению Украине статуса кандидата ЕС предпринял только после начала специальной операции России 24 февраля. Президент Украины Владимир Зеленский подписал заявку на членство Украины 28 февраля. Уже на следующий день Европарламент принял резолюцию о предоставлении Украине статуса страны – кандидата на вступление. 21 марта заявку Киева начали рассматривать на встрече министров иностранных дел Евросоюза в Брюсселе. В апреле украинские власти начали отвечать на специальный опросник о соответствии своего законодательства и других параметров для начала переговоров о вступлении в ЕС. 9 мая вторая часть этого опросника была передана в Брюссель.

Но в тот же день президент Франции Эмманюэль Макрон во время своего выступления в Европарламенте заявил, что вступление Украины в Евросоюз займет многие годы или даже десятилетия и членство в объединении «не может быть в краткосрочной перспективе единственным средством структурирования европейского континента». Вместо прямой интеграции в ЕС Макрон предложил создать «европейское политическое сообщество», которое могло бы принять в свои ряды не только Украину, но и вышедшую из союза Великобританию.

Вступление в ЕС – сложная и трудоемкая процедура, которая может занять десяток лет, как у стран Прибалтики, а может длиться десятилетиями без каких-то перспектив, как у Турции. «Ведомости» разбирались, какая траектория на этом пути ждет Украину и есть ли у нее в обозримом будущем реальные перспективы вступления в Евросоюз.

Что нужно для вступления

Единственный предусмотренный правом ЕС способ присоединения к союзу – это порядок, установленный статьей 49 Договора о ЕС, долгий и сложный, его прошли все государства – члены ЕС, кроме первых шести стран – основателей Европейских сообществ (Франция, Италия, Германия и страны Бенилюкса. – «Ведомости»), объясняет доцент кафедры интеграционного и европейского права МГЮА Виталий Слепак.

Вступление в ЕС проходит в несколько стадий. Сначала страна должна подписать соглашение об ассоциации. Украина сделала это в 2014 г., Турция – еще в 1963 г., основная часть еще не вступивших в союз стран Западных Балкан – в 2000-е гг. Затем подается заявка о членстве (Турция это сделала в 1987 г., Украина в процессе) и начинаются предметные переговоры.

Опросники, которые заполнили и передали в Брюссель Украина, а вслед за ней Молдавия и Грузия, – это пока что справочные данные для Брюсселя о параметрах состояния их экономик, отдельных отраслей, ситуаций с государственным и социальным устройством, говорит завсектором отдела европейских политических исследований ИМЭМО РАН Павел Тимофеев. В нормальных условиях после этого могут начаться переговоры по так называемому открытию глав. Таких переговорных треков несколько десятков – по отдельным экономическим отраслям и сферам, законодательству, демократическому государственному устройству, правам человека. Обсуждение каждой из глав обычно длилось годами, напоминает Тимофеев. У Хорватии между подачей заявки и опросника и вступлением в ЕС прошло почти 10 лет, в среднем такой путь занимал 3–5 лет.

Заполнение и направление опросника – это только самое начало пути. Несмотря на то что заявка о вступлении подается в Совет ЕС (орган глав правительств стран-членов. – «Ведомости»), затем необходимо получение заключения Европейской комиссии (исполнительный орган самого ЕС. – «Ведомости») о соответствии кандидата требованиям для вступления, в том числе на основании данных опросника, продолжает Слепак.

В отношении некоторых стран комиссия готовила такое заключение несколько лет. В украинской ситуации это может занять гораздо меньше времени, но после одобрения заявки советом (а для этого требуется единогласие всех 27 государств-членов) начнется согласование договора о присоединении, что тоже может занять несколько лет, говорит юрист.

Что касается статуса страны-кандидата, столь часто упоминаемого в СМИ, то формально его не существует, учредительные договоры ЕС такого термина не содержат, подчеркивает юрист. Но на практике кандидатом считается государство, заявка которого одобрена советом. В этом статусе можно находиться и несколько десятилетий, как показывает пример Турции, говорит Слепак.

Для оформления членства договор о присоединении должен быть ратифицирован всеми государствами – членами ЕС. Во Франции, например, для присоединения Турции к ЕС придется провести референдум.

Другие кандидаты

В настоящий момент статус кандидата имеют Турция, Северная Македония, Черногория, Албания и Сербия. Такие страны Западных Балкан, как Албания и Северная Македония, относятся к беднейшим странам Европы, Босния и Герцеговина со времен Дейтонских мирных соглашений 1997 г. имеет ограниченный суверенитет – верховный представитель ООН, тесно связанный с ЕС, имеет право вето на любые решения этой конфедерации.

Постоянно возникают и чисто политические причины, препятствующие евроинтеграции. Греция только в 2019 г. сняла свои возражения против принятия бывшей югославской республики Македонии, после того как последняя согласилась переименоваться в Северную Македонию. Ранее Греция обвиняла ее в покушении на свою территориальную целостность, поскольку в самой Греции имеется область Македония.

Сербии, где сильны пророссийские настроения, постоянно приходится лавировать между Россией, которая является источником энергоносителей, и ЕС, требующим присоединения к антироссийским санкциям. Все эти проблемы, а также вопросы в отношении коррупции привели к тому, что переговоры с Сербией, Черногорией, Албанией и Северной Македонии начались в 2020 г., а с Боснией так и не начаты.

Отдельную проблему представляют отношения ЕС и Турции. Сомнительные перспективы вступления в ЕС Украины можно наблюдать на примере Турции, говорит научный сотрудник сектора Турции Института востоковедения РАН Амур Гаджиев. Анкара не может вступить в Евросоюз уже более полувека. По словам Гаджиева, Турцию не пускают в ЕС, несмотря на то что свои экономические и финансовые критерии она подтянула до необходимого уровня. Частично это объясняется культурно-цивилизационным фактором: высказывалось мнение, что мусульманской Турции нечего делать в союзе христианских государств, замечает Гаджиев. По его словам, свою роль играла и политика «разных скоростей», проводимая Брюсселем. Согласно ей, в Евросоюзе есть более и менее европейские страны, и Турцию явно относили ко второй категории. К тому же, добавляет эксперт, в Брюсселе опасаются, что Турция с населением 90 млн человек подомнет под себя Европарламент и сможет диктовать там свою волю.

При этом формальным поводом не пускать Турцию в ЕС стали территориальные проблемы, в том числе Северный Кипр, позиция Анкары по которому заметно радикализировалась. Сейчас переговоры о вступлении Турции в ЕС находятся в замороженном состоянии. Брюссель, поясняет Гаджиев, вполне доволен Турцией в статусе буферной зоны для беженцев с Ближнего Востока, а отдельные страны, вроде Франции, готовы предоставить Анкаре привилегированное партнерство. Но это не отменяет дискриминационного положения Турции, и мечтать о значительном влиянии на европейские дела ей не приходится.

Политики в Киеве, резюмирует Гаджиев, могут сделать выводы из турецкого примера. Ведь даже если Украине каким-то чудесным образом удастся привести свои экономические дела в соответствие с требованиями Брюсселя, то всерьез к европейской политике ее никто не допустит.

Государственные и общественные институты

Если не принимать во внимание текущую ситуацию, влияние которой на украинское государство и общество в контексте вступления в ЕС его членами не критикуется, одним из главных для Запада на Украине официально был вопрос о коррупции. 31 мая, объявляя о финансовой помощи Украине на сумму 7 млрд евро, председатель Еврокомиссии Урсула фон дер Ляйен заявила, что ее выделение будет зависеть в том числе от состояния борьбы с коррупцией.

В последнем специальном отчете Европейской счетной палаты, опубликованном в сентябре 2021 г., говорится, что масштабы коррупции на Украине сократились, но такие результаты все равно не считаются достаточными. Согласно документу, ЕС уже на протяжении 20 лет поддерживает Украину в ее программе реформ «на пути к экономической интеграции и более глубоким политическим отношениям». Украина, отмечается в докладе, имеет долгую историю коррупции. В этой стране она строится на «неформальных связях между госчиновниками, депутатами парламента, прокурорами, судьями, правоохранительными органами, руководителями госпредприятий и лицами с политическими связями». В докладе констатируется, что борьба с коррупцией на Украине хотя и анонсировалась, но конкретных планов по борьбе с ней Европейская служба внешних связей и Европейская комиссия не разрабатывали: «Они не представили документ с подробным описанием основных причин коррупции». Комиссия признала, что коррупция в высших эшелонах власти была серьезной проблемой на Украине на протяжении многих лет. В 2014 г. комиссия уже отмечала, что на Украине «доминируют олигархи», а это приводит к «коррупционным системам, типичным примером которых являются повсеместные конфликты интересов и вертикаль власти».

В документе также выражается недовольство итогами поддержки Европой судебной реформы. Там отмечается, что реформирование судебной системы было одним из главных приоритетов Украины с момента ее вступления в Совет Европы в 1995 г., а в 2014 г. само правительство Украины отметило, что судебная система считается одним из самых коррумпированных институтов в стране. В качестве главного достижения отмечается упрощение судебной системы и создание нового Верховного суда в декабре 2017 г. При этом Венецианская комиссия в 2020 г. указывала, что ситуация с судебной системой на Украине все равно чрезвычайно острая, оценив проблемы судебной реформы как «результат некачественного законотворческого процесса <...> отсутствия целостного подхода и надлежащей оценки результатов» и отметив «плохое выполнение законов после их принятия».

В качестве примера некачественной законотворческой деятельности эксперты вспоминают закон о незаконном обогащении. Статья о незаконном обогащении появилась в украинском УК еще в 2011 г., но не применялась. В 2014 г. закон доработали, а в 2015 г. приняли. Такие изменения были одним из требований Брюсселя для введения безвизового режима Украины с ЕС, а также одним из обязательств Киева перед Международным валютным фондом. Но в 2019 г. Конституционный суд Украины признал статью о введении ответственности за незаконное обогащение неконституционной.

Решение суда вызвало резкую критику со стороны антикоррупционных организаций на Украине, которые отмечали, что декриминализация незаконного обогащения будет означать амнистию для всех должностных лиц с сомнительными доходами. В октябре 2019 г. Верховная рада Украины все же одобрила новый закон, восстанавливающий уголовную ответственность за незаконное обогащение.

Приведение законодательства в соответствии с европейским

Сейчас, когда Украина представила в Брюссель опросники, речь идет о проверке того, как экономика и правовая система вступающего в ЕС государства совместима с экономиками государств – членов ЕС и правовой системой союза, говорит Слепак. С учетом того что право ЕС обладает верховенством над национальным законодательством и в ряде случаев может применяться физическими и юридическими лицами непосредственно, крайне важно, чтобы национальные нормы не вступали в противоречие с актами ЕС, поясняет юрист.

Гармонизацию своей правовой системы с европейской Украина начала 28 лет назад, подписав с ЕС в 1994 г. Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, положения которого обязывали ее привести законодательство в соответствие с правом ЕС. В настоящее время на Украине принято несколько законов, направленных на регулирование процесса европеизации украинского законодательства, но процесс далек от завершения, говорит эксперт.

Экономическая немощь

Гораздо более сложными, чем гармонизация общеправовых норм, являются экономические вопросы, полагает Слепак. Статья 174 Договора о функционировании ЕС требует от союза развивать и продолжать деятельность, направленную на укрепление его экономического, социального и территориального сплочения. Для этого создан Европейский фонд регионального развития, через который (как и через некоторые другие образования) в отдельные страны могут направляться денежные средства.

Очевидно, что при вступлении Киева в ЕС он вряд ли сможет вносить какую-то свою долю в бюджет союза. Будучи, скорее всего, дотационной страной, Украина вступит в борьбу за эти дотации, которая в целом традиционно ожесточенная: их требуют и южноевропейские, и восточноевропейские страны, и Скандинавия, говорит Тимофеев.

Ситуация на Украине сейчас такова, что до окончания спецоперации говорить о каком-то соответствии ее экономики европейским критериям просто не имеет смысла. 30 мая рейтинговое агентство Standard & Poor’s понизило долгосрочный и краткосрочный суверенные кредитные рейтинги Украины в иностранной валюте с B-/B до CCC+/C. «Мы ожидаем, что российско-украинский конфликт будет затяжным. По нашему мнению, способность правительства Украины погасить свой коммерческий долг в иностранной валюте зависит от потока донорской поддержки», – говорится в сообщении агентства.

Желаемые размеры этой донорской поддержки не раз оглашали украинские официальные лица. В конце апреля премьер Украины Денис Шмыгаль заявил, что в краткосрочной перспективе только финансовая помощь Украине должна составлять от $4 до $5 млрд в месяц, иначе ее бюджет не справится со своими обязательствами. 19 мая Шмыгаль заявил, что $15 млрд для покрытия текущего дефицита Украине потребуются в ближайшие три месяца.

Прибалтийский пример

Заявки на членство прибалтийских стран в Евросоюзе рассматривались около 10 лет (с 1992 по 2000 г.) в том числе потому, что расходы союза на их возможное принятие не были включены в финансовый план 1992–1999 гг., который разрабатывается на семилетний срок, говорит старший научный сотрудник сектора экономики европейских стран ИМЭМО Владимир Оленченко. По его словам, тогдашнее руководство прибалтийских республик, принимая решение подать заявки, руководствовалось двумя тезисами – что пребывание в составе СССР сдерживало их экономическое развитие и что страны Прибалтики в сжатые сроки достигнут уровня благосостояния Германии и Финляндии. Большинство населения стран закономерно поддержало эти решения на соответствующих референдумах.

Первой проблемой, с которой столкнулись прибалтийские государства, оказался вопрос встраивания в европейское разделение труда. Эта проблема, как ни странно, оказалась неожиданной для руководства республик. Они подходили к вопросу с механической точки зрения – что та промышленность и сельское хозяйство, которые у них были на 1991 г., просто будут перенесены в состав ЕС.

Латвия по разделению труда в СССР была одним из основных производителей сахара и сахарной свеклы, а в ЕС в этой нише находилась Дания. Латвийским производителям были выплачены дотации на сворачивание деятельности и начало закупок датского сахара. В Литве таким же образом пришлось в значительной мере сворачивать рыболовство и утилизировать флот траулеров. Эстонии предложили сократить, а фактически свернуть мясо-молочную промышленность, на которой она специализировалась для советского рынка. Все эти предложения были республиками приняты. Был закрыт и ряд промышленных и машиностроительных производств, а также Игналинская АЭС в Литве. В итоге, например, в Эстонии с 2004 г. производство молока и мяса сократилось в 4 раза (как избыточного для ЕС). Литва перестала полностью обеспечивать свои потребности в продовольствии.

Параллельно с вхождением в ЕС прибалтийские государства приняли решение по постепенному торгово-экономическому отгораживанию от России. Теоретически, если бы не ставились искусственные преграды, республики региона могли бы и в составе ЕС поддерживать связи с Россией. Это вторая причина, которая обескровила экономики Прибалтики.

Деиндустриализация региона с начала 2000-х гг. привела к трудовой миграции в другие страны ЕС в виде мало- и среднеквалифицированных рабочих и работников сферы обслуживания: в своих странах им не было предложено соответствующих альтернатив трудоустройства. Литовцы и латыши мигрировали в Великобританию и Германию, эстонцы – в Финляндию и Швецию. Сотни тысяч людей активного экономического и репродуктивного возраста разъехались, часто с семьями. К 2014 г. это явление проявилось в быстром старении населения всех трех стран – число пожилых превысило число работоспособных.

Вступив в ЕС, прибалтийские страны приняли финансовые планы, согласно которым они получают трансферы от структурного фонда регионального развития и других фондов ЕС. Сейчас действует план на 2021–2027 гг., продолжает Оленченко. Структура трансферов весьма красноречива. В Литве до 35% дотаций приходится на развитие сельского хозяйства, сокращенного в 2000-е. Фактически средства этого фонда ЕС для прибалтийских стран являются заимствованиями – их придется отдавать в будущем, в течение 10 лет. В среднем доля платежей из бюджета ЕС в бюджетах прибалтийских республик колеблется в районе 20–25%.

Ряд крупных проектов ЕС в Прибалтике являются фактически принудительными и в итоге пока не имеют успеха – например, строительство железнодорожной магистрали Rail Baltic от Хельсинки до Берлина. В 2005 г. проект был начат, но так и не закончен. Главная проблема – отсутствие достаточного грузопотока. Если в СССР Прибалтика была транспортным хабом радиальных направлений, то теперь предлагается меридиональное. Перевозки по морю из Финляндии остаются более выгодными и удобными. В 2022 г. строительство было наконец начато, на 80–85% этот проект финансируется Еврокомиссией, причем фактически, несмотря на попытки отказаться, вопреки интересам прибалтийских стран. Для Эстонии издержки содержания магистрали могут превысить средства, выделенные Брюсселем, Таллин продолжает сопротивляться. Заинтересованы в этой дороге финны, а не прибалты, говорит Оленченко.

Подслащение пилюли

Таким образом, ускоренное вступление Украины в ЕС по действующим правилам просто невозможно. Этим и вызвано заявление Макрона о некоей схеме сотрудничества, которую поддерживают и другие «старые европейцы». Заявление Макрона об альтернативном механизме вступления Украины в Евросоюз может перекликаться с идеей французского президента Франсуа Миттерана о европейской конфедерации – с экономической интеграцией, глубоким партнерством, снятием таможенных барьеров и гармонизацией законодательства, но без доступа к принятию решений, членства в органах и дотаций в рамках ЕС, считает Тимофеев. Тогда, в начале 1990-х гг., эта идея провалилась, так как восточноевропейские страны, в отношении которых и планировалось ее осуществить, не желали находиться в своеобразном предбаннике Евросоюза.

Другим возможным вариантом может быть модель Швейцарии, Норвегии, Исландии и Лихтенштейна в рамках Европейской ассоциации свободной торговли, глубоко интегрированных в ЕС экономически и гуманитарно, с максимально гармонизированным законодательством, но не являющихся его частью.

Макрон, вероятно, пытается, с одной стороны, успокоить западноевропейских членов ЕС, которые не в восторге от возможных последствий интеграции Украины, а с другой – удовлетворить восточноевропейских, Польшу и Прибалтику. Вероятно, это попытка очертить «пробный контур» возможного для Брюсселя, продолжает эксперт. В то же время перед глазами пример стран Западных Балкан – Албании, Сербии, Боснии, которых, несмотря на их стремление, не принимают из-за несоответствия социально-экономическим параметрам и другим требованиям ЕС, говорит Тимофеев.

Предложение Макрона потребует разработки соответствующей правовой базы, которой в настоящее время нет, считает Слепак. По его словам, можно предположить, что это примет форму некоего международного договора, допускающего применение ряда положений права ЕС другими странами. Такая форма используется ЕС в отношениях с Норвегией, Исландией, Лихтенштейном и Швейцарией для регулирования некоторых общественных отношений. Но и такой международный договор нужно еще согласовать и он точно не приведет даже к «упрощенному» членству в ЕС, говорит Слепак.

В целом заявление Макрона об альтернативных форматах интеграции Украины может рассматриваться как попытка Брюсселя дать украинскому руководству перспективу членства, хотя и с известными ограничениями, считает научный сотрудник центра европейских исследований Института международных исследований МГИМО Артем Соколов. Скорее всего, речь может идти об интеграции отдельных экономических и социальных стандартов в европейское правовое поле, но без институционализированных шагов к настоящему членству.