В Госдуме решили изменить статус губернаторов

В Госдуму внесли новый законопроект в развитие принятых поправок в Конституцию. В конце 2020 г. уже был принят и вступил в силу закон о Госсовете – коллегиальном органе из губернаторов под председательством президента. Теперь глава комитета Госдумы по госстроительству Павел Крашенинников и глава комитета Совета Федерации по конституционному законодательству Андрей Клишас предложили заменить действующий с 1999 г. закон об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов госвласти субъектов России новым – об общих принципах организации публичной власти в субъектах России. 

Чего бояться губернаторам

Единство системы публичной власти привело к изменению ответственности глав регионов, сообщила пресс-служба Крашенинникова. Механизм отрешения от должности губернатора за ненадлежащее исполнение своих обязанностей сейчас существует, но проектом нового закона предлагается расширить основания для воздействия на региональных руководителей. Отправить главу субъекта Федерации в отставку президент сможет в случае выражения ему недоверия заксобранием, неисполнения решения Конституционного суда, а также если губернатор получил от главы государства «предупреждение» и в течение месяца после этого – выговор. В проекте также прописано, что в случае принятия решения об отстранении от должности губернатора вместе с ним в отставку уходит и глава правительства региона. 

Такие формы воздействия, как президентское предупреждение или выговор в отношении губернаторов, в законе об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов госвласти субъектов России не существуют. Прежде экс-президент Дмитрий Медведев и президент Владимир Путин неоднократно делали выговоры чиновникам, но губернаторам – лишь в исключительных случаях. 17 февраля 2016 г. указом Путина главе Карелии Александру Худилайнену был объявлен выговор в связи с нарушением «обязательств по организации переселения граждан из аварийного жилищного фонда», спустя год он был отправлен в отставку.  

Кроме того, законопроектом предлагается закрепить право федеральных органов власти участвовать в формировании региональных министерств в сферах образования, финансов, здравоохранения, а также жилищного и строительного надзора, сообщила пресс-служба Крашенинникова. «С 1999 г. прошла эпоха, и нынешний закон накопил много внутренних противоречий», – отмечает председатель комитета Госдумы по федеративному устройству и местному самоуправлению Алексей Диденко. При этом предложенные новеллы он не считает революционными: к примеру, Минфин и так согласовывал региональных министров, говорит Диденко. 

Контроль из Москвы

Закон также завершит процедуру унификации названий региональных органов власти. Согласно тексту проекта, руководить субъектами Федерации могут только «главы», но в их собственных нормативных актах можно будет указывать и любое дополнительное название, кроме «президента». Инициатором процесса унификации наименований высших должностных лиц в 2010 г. стал президент Чечни Рамзан Кадыров. В 2021 г. в России так официально назван только один региональный руководитель – президент Татарстана Рустам Минниханов. 

Нынешнее законодательство ограничивает губернаторов двумя сроками подряд на одном посту. Новый проект такого ограничения не предполагает, отмечает Диденко. Политолог, доцент Финансового университета при правительстве России Александр Немцев считает, что сокращение числа сроков полномочий глав регионов до двух не прижилось в России: «Отмена этого ограничения, видимо, стала элементом торга с элитой Татарстана – они могут выдвинуть Минниханова на новый срок, но название должности будет другим».

Бывший сенатор, старший партнер коллегии адвокатов Pen & Paper Константин Добрынин говорит, что формально снятие таких ограничений для глав регионов можно считать шагом в сторону развития федерализма. «Ключевой сюрприз законопроекта заключается в явном предложении начать торг за полномочия – этого никто пока не заметил – между регионами и правительством России [отвечающем в том числе за KPI], а значит, и за объем финансирования регионов», – отмечает Добрынин. «Один пятилетний срок для выстраивания системы идеологии управления регионов мал, – заявил «Ведомостям» губернатор Орловской области Андрей Клычков. – 10 лет – это тот срок, который губернаторы могут работать, но если у региона избиратели поддерживают своего губернатора, то это их право дать ему возможность дальше работать».

Крашенинников и Клишас также предложили повысить статус KPI, которые и так действуют для регионов, – в законопроекте учету ключевых показателей эффективности губернаторов уделена отдельная статья. В феврале 2021 г. Путин подписал указ об оценке эффективности деятельности высших должностных лиц и органов исполнительной власти субъектов Федерации, где есть 20 ключевых показателей, включая доверие к власти, качество окружающей среды, уровень бедности, уровень образования и т. д. 

Согласно законопроекту, губернатор по закону обязан будет отчитываться перед президентом о выполнении KPI, а глава государства и правительства могут предусмотреть гранты за достижение нужных параметров. KPI вводились и раньше разными решениями, отмечает президент фонда «Петербургская политика» Михаил Виноградов. Не всегда и не всё зависит от губернатора, отмечает он, скорее речь идет о дополнительном элементе контроля: «Но до сих пор у федерального центра не было готовности вмешиваться в показатели регионов, поскольку это требовало бы от него рекомендаций, как надо действовать в конкретных ситуациях». 

«С точки зрения вертикали власти губернаторы перед президентом и избирателями уже отчитываются в соответствии с указом о KPI, – отметил Клычков. – И президент их оценивает, это рабочий процесс, который можно проводить в рамках указа».

Место регионов в законодательном процессе

Также депутат Крашенинников и сенатор Клишас решили ускорить законодательный процесс, который идет с участием регионов. Они предложили сократить с 30 до 15 дней срок рассылки в регионы проектов законов по предметам совместного ведения. Это сделано в целях оптимизации законодательного процесса, говорится в пояснительной записке к инициативе. Если более трети субъектов Федерации выступают против проекта, то создается согласительная комиссия. 

Руководитель Центра мониторинга правоприменения законодательства Павел Склянчук отмечает, что регионы на рассылку законопроектов нередко дают односложные ответы об отсутствии возражений: «Их в основном штампуют сотрудники правовых служб, это некий юридический ритуал. Не все комитеты Госдумы даже указывают полученные результаты в своих заключениях на законопроекты. Причем для обозначения мнения субъекта ответы должны направить и заксобрание, и администрация». Но бывают случаи, когда мнение регионов становится аргументом в споре о судьбе законопроекта и в случае сокращения срока рассылки не все могут успеть физически отреагировать на инициативу, говорит эксперт.

В подготовке статьи участвовала Анна Нараева