Конституция победителей

Российская Конституция 1993 г. стала результатом конфликта между первым президентом Борисом Ельциным и Верховным советом России, закончившегося вооруженным противостоянием в центре Москвы и победой президентской стороны. Модель суперпрезидентской республики, построенной по лекалам Кремля, должна была предотвратить вероятность новых вспышек насилия.

Разработка новой Конституции России, которая должна была заменить брежневскую Конституцию РСФСР 1977 г., началась еще в июне 1990 г., на I Съезде народных депутатов РСФСР. Конституционную комиссию (КК) первоначально лично возглавил Борис Ельцин. Подготовку текста поручили юристам во главе с депутатом Олегом Румянцевым. Многие пункты о правах человека, экономических свободах и свободе передвижения вызывали острые споры. Согласованный и одобренный большинством комиссии проект Конституции подготовили только к VI Съезду народных депутатов в апреле 1992 г. Съезд принял его за основу и согласился с концепцией конституционной реформы.

Проект выглядел сбалансированным, но с небольшим перевесом прерогатив двухпалатного Верховного совета. Полномочия главы государства по формированию правительства и судебной системы, руководству внешней политикой и Вооруженными силами, его право вето уравновешивались полномочиями парламента. Парламент утверждал премьера, его заместителей и ключевых министров (финансов, экономики, обороны, внутренних и иностранных дел). Депутаты могли потребовать отставки министра или правительства в целом. В случае отказа президента последовать волеизъявлению парламента он должен был объяснить свои мотивы (ст. 99 проекта) и в случае повторного голосования парламента за отставку выполнить его. Кроме того, предполагалось обязать председателя правительства регулярно отчитываться в первую очередь перед парламентом и уже потом ‒ перед главой государства.

Не исключено, что этот проект приняли бы с отдельными изменениями, если бы не усиление конфликта между Ельциным и депутатами. В декабре 1992 г. VII Съезд депутатов, который, как планировалось, должен был принять доработанный проект Конституции, занялся борьбой с президентом и правительством Егора Гайдара. Предложенные депутатами поправки в Конституцию позволяли Верховному совету отменять указы и распоряжения президента, обязывали его согласовывать с ВС кандидатуры всех министров и руководителей многих других структур исполнительной власти, в том числе антимонопольной службы. Кремль сумел отклонить большинство новелл, оставив депутатам право утверждать силовых министров.

Напряженность усиливалась. Стороны оттягивали принятие новой Конституции, надеясь, по всей видимости, решить конфликт в свою пользу и отразить свой политический успех в Основном законе. Начавшийся в марте 1993 г. VIII Съезд депутатов возвратил действие поправок, ограничивавших полномочия главы государства. В ответ Борис Ельцин ввел «особый порядок управления страной», при нем полнота власти переходила к президенту и правительству. Предотвратить нарастание противостояния удалось благодаря посредничеству председателя Конституционного суда Валерия Зорькина. Борис Ельцин отменил указ, согласовал проведение референдума по четырем вопросам: о доверии президенту и Верховному совету и проведении досрочных выборов. Россияне проголосовали по трем из четырех вопросов так, как настаивал президент и его сторонники («да, да, нет, нет» – предлагалось «да», «да», «нет», «да»). Это, однако, не прибавило Ельцину легитимности в представлениях депутатов.

В ответ Кремль начал разработку собственных проектов Конституции, где полномочия будущего парламента урезались в пользу главы государства. Проект, подготовленный группой сотрудников администрации президента во главе с Сергеем Шахраем, предусматривал ограничение возраста главы государства 65 годами (а значит, Борис Ельцин должен был бы уйти в 1996 г.). Был и проект, подписанный самим Ельциным. Публично стороны демонстрировали готовность к диалогу, но в действительности были настроены на усиление конфронтации. На созванном в июне 1993 г. конституционном совещании, где обсуждались разные проекты Основного закона, содержательной дискуссии не получилось. Оно запомнилось резкими заявлениями представителей президента и Верховного совета и выносом из зала скандалившего депутата-коммуниста Юрия Слободкина, который потерял на поле конституционной брани один из ботинков.

Обе стороны шли лоб в лоб, надеясь, что противник отвернет в последний момент, как это случилось в августе 1991 г. Попытки повторить опыт примирения весны 1993 г. не удалось: обе стороны считали его возможным только в случае безоговорочной капитуляции неприятеля. Зорькин уже играл на стороне Верховного совета, авторитет Церкви был низок, а накопившаяся агрессия всех участников событий искала выход в рукопашной схватке.

Результат тех дней известен: хаос в Москве 3–4 октября, ввод войск, стрельба из танков по зданию Верховного совета, около 160 погибших. Итогом противостояния стала новая Конституция, сконцентрировавшая все рычаги власти в руках президента. В ней ярко отразилась победа исполнительной власти над представительной. Да, все основные права Конституция декларировала, но прерогативы исполнительной власти прописаны в ней гораздо четче конкурирующих полномочий других ветвей. А защита прав достигается не декларациями, а реальной властью парламента и суда, способных ограничивать власть политиков, силовиков и политических управленцев.

По мнению некоторых авторов Конституции, в частности Виктора Шейниса, дисбаланс полномочий в пользу исполнительной и верховной власти можно было исправить за счет расширения контрольных функций парламента. Однако серьезных стимулов к тому не было: давление снизу народа, занятого выживанием, отсутствовало, перспектива вступления в союзы (например, в Евросоюз) была крайне туманной, а собственноручно урезать свои прерогативы Кремль не захотел.