Указ Собянина о полной самоизоляции вызвал серьезные сомнения у юристов

Введенный 29 марта указом мэра Москвы Сергея Собянина режим самоизоляции для всех жителей города в связи с эпидемией коронавируса вызывает серьезные сомнения с точки зрения законности подобных мер, считает большинство опрошенных «Ведомостями» юристов. По их мнению, такие масштабные ограничения могут вводиться только президентом в рамках режимов чрезвычайной ситуации (ЧС) или чрезвычайного положения (ЧП). В мэрии уверяют, что Собянин действует в рамках полномочий, предоставленных ему федеральным законом о защите от ЧС.

Позиция мэрии

Введенный мэром Москвы режим полной самоизоляции разрешает горожанам (за исключением тех, кто работает в не закрытых временно учреждениях и организациях) выходить из дому лишь в отдельных случаях – в частности, для получения экстренной медпомощи, посещения ближайшего магазина или аптеки, а также выгула собак. 30 марта Собянин сообщил, что к концу недели могут заработать информационные системы, которые позволят столичным властям жестче контролировать передвижения москвичей. Аналогичные меры уже введены в Московской области и начинают вводиться в ряде других регионов, например в Мурманской и Калининградской областях.

Указ Собянина юридически обоснован и опирается на федеральное законодательство, говорит человек, участвовавший в разработке мер по борьбе с коронавирусом в Москве. Он ссылается на п. 10 ст. 4.1 закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», в котором говорится, что при введении режима повышенной готовности высшее должностное лицо региона вправе «ограничивать доступ людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения ЧС». «Таким образом, законодательством мэру Москвы предоставлено право на принятие различных ограничительных мер, вплоть до полного запрета передвижения граждан и транспортных средств по всей без исключения территории города Москвы», – объясняет собеседник. Сейчас, по его словам, это полномочие реализуется частично, с учетом текущей ситуации с распространением новой коронавирусной инфекции: «Основной целью принимаемых мер является соблюдение баланса между задачами недопущения возникновения ЧС, что потребует принятия предписанных федеральным законодательством более жестких ограничительных мер, и обеспечения базовых потребностей граждан в товарах, работах и услугах».

Указом мэра от 5 марта 2020 г. «О введении режима повышенной готовности» последовательно устанавливаются ограничения по доступу людей и транспортных средств в различные части территории города Москвы, при этом сохраняются исключения из них, например, для поездок в медицинские организации, приобретения товаров первой необходимости или поездки на работу лиц, чья профессиональная деятельность имеет критическое значение для поддержания жизненно важных городских инфраструктур, продолжает собеседник: «Вводимые указом ограничения по деятельности различных организаций также являются частью мер, направленных на обеспечение ограничения доступа людей и транспортных средств. При этом различные положения указа, предполагающие совершение гражданами и организациями различных действий, не являются мерами по возложению на них новых обязанностей, а являются способом предоставления им права на получение возможности использования исключений из общих ограничительных мер».

Введение определенных ограничительных мер в случае эпидемии предусмотрено и федеральным законом «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения». В частности, в его ст. 1 разъясняется понятие «ограничительные мероприятия (карантин)», предусматривающее «особый режим хозяйственной деятельности», и в том числе «ограничение передвижения населения». А статья 6 дает региональным властям право вводить такие ограничительные меры на основании предписаний главного санитарного врача.

Поздно вечером 29 марта о направлении в адрес мэра Москвы такого документа, подписанного главным государственным санитарным врачом Москвы Еленой Андреевой, сообщил Telegram-канал «Раньше всех». По его данным, в предписании как раз говорится о необходимости «обязать граждан не покидать место проживания (пребывания)». Но официально о таком документе ни управление Роспотребнадзора по Москве, ни мэрия Москвы не сообщали.

«Ведомости» направили запрос в столичное управление Роспотребнадзора и ожидают ответа на запрос в пресс-службу мэра и правительства Москвы.

Пресс-секретарь президента Дмитрий Песков в ответ на просьбу журналистов прокомментировать указ Собянина заявил, что не будет «давать никакую юридическую оценку», так как не является юристом. Но «меры, которые принимают власти Москвы и власти Подмосковья, и меры, которые рекомендованы всем остальным регионам России, абсолютно соответствуют задачам по борьбе с коронавирусом и задачам по обеспечению эпидемиологической безопасности людей», заверил Песков. По его словам, принятые Собяниным меры согласованы с президентом. «Любой глава региона России в подобной ситуации находится в тесной координации и с федеральными властями, и тем более с главой государства. Тем более Сергей Семенович возглавляет одно из подразделений главного штаба по борьбе с коронавирусом и осуществляет межрегиональную координацию», – добавил Песков.

За последние сутки в России подтверждено еще 302 случая коронавируса в 35 регионах. Больше всего заболевших в Москве – 212 человек. Общее количество заболевших в стране – 1836 человек в 71 регионе.

Сомнения юристов

У юристов введенные в Москве меры вызывают серьезные сомнения.

Председатель комитета Совета Федерации по конституционному законодательству Андрей Клишас еще в воскресенье вечером заявил, что полномочий мэра Собянина для введения ограничений на перемещения россиян недостаточно: такое решение должны принимать парламент и президент. «В соответствии со ст. 55 Конституции ограничения прав и свобод граждан возможны только в силу федерального закона и в конституционно значимых целях. А значит, введение таких ограничений – исключительная компетенция Федерального собрания и президента», – цитирует Клишаса «РИА Новости».

С сенатором полностью согласен руководитель Международной «Агоры» Павел Чиков. Он напоминает, что меры в Москве приняты в рамках правового режима «повышенная готовность», который был введен первоначальным указом Собянина от 5 марта 2020 г. То есть текущая ситуация в Москве пока даже не признана чрезвычайной, а режим повышенной готовности согласно закону «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» не предполагает тех ограничений, которые введены последним указом мэра Москвы, подчеркивает юрист. Закон предусматривает для таких случаев исчерпывающий перечень полномочий органов власти субъектов Федерации в отношении граждан: это эвакуация, информирование, спасательные работы, денежные выплаты, сбор информации. Никаких полномочий по ограничению передвижения, прекращению функционирования коммерческих организаций, самоизоляции и прочего законом не предусмотрено, настаивает Чиков. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены в целях защиты здоровья, но лишь федеральным законом (ст. 55 Конституции), напоминает он. Объявление же ЧС отнесено к компетенции президента России – по крайней мере, именно указом президента летом 2010 г. была объявлена ЧС в связи с лесными пожарами, напоминает правозащитник. А кроме того, сроки налагаемых ограничений в актах глав Москвы и Подмосковья не установлены и одно это делает их не соответствующими закону, резюмирует Чиков. 

У глав субъектов нет полномочий на введение подобных мер, согласен юрист Роскомсвободы Саркис Дарбинян. Ограничения конституционных прав граждан в Москве или где-либо еще предусмотрены законом о ЧП, которое вводится указом президента и утверждается Советом Федерации. Поэтому все, что говорят сегодня федеральные и городские власти, следует рассматривать только как рекомендации и не более, поясняет эксперт. Незаконными он называет и меры, при помощи которых городские власти собираются контролировать перемещение россиян, – в частности, на сайте мэра Москвы сообщается, что в течение недели будет развернута система «умный город». Но в законе о персональных данных прямо указано, что биометрические данные обрабатываются только с согласия их владельца, напоминает Дарбинян. Есть перечень исключений, когда такое согласие не требуется, оговаривается он, но такой законной цели, как борьба с эпидемией, в этом перечне нет.

Введение карантина очевидно необходимая мера и она даже запоздала, но она вынесена лицом, не имеющим на это прав, говорит управляющий партнер «Бартолиуса» Юлий Тай. Он напоминает, что режим ЧС предусматривает жесткие ограничения гражданских и политических прав, именно поэтому он требует специальной процедуры введения. Многие латиноамериканские хунты начинались именно с введения ЧП, отмечает Тай. В нашем случае технически нет никаких проблем с соответствующим указом президента, наблюдается лишь отсутствие политической воли, убежден эксперт: «Видимо, в окружении главы государства так долго играли в игру «у них все плохо, а у нас все хорошо», что несколько заигрались. Собянин же, стоя на земле, оказался лицом к лицу с проблемой, поскольку проблема коронавируса сейчас на 80–90% – проблема Москвы, у него просто нет вариантов, и мэр вынужден использовать тот минимум возможностей, которым располагает. Но это не значит, что он действует законно». Любая ЧС – это прежде всего определенный правовой режим и это нельзя рассматривать как простую формальность, подчеркивает Тай: «Политическая воля – это не только право на значимые кадровые решения. Это еще и умение пользоваться необходимыми инструментами в тот момент, когда это необходимо. При этом надо понимать, что никто не запрещает выступать с обращением к гражданам, призывать их к чему-либо. Но это другой правовой режим. Либо мы понимаем, что у нас ЧС, – и тогда есть закон о ЧС. Либо президент не считает нужным объявлять ЧС – и тогда это не она».

Меры, принятые Собяниным, понятны и правильны – необходимо предотвратить распространение коронавируса, отмечает Алексей Добрынин из Pen & Paper, осталось только формализовать такое решение. Он напоминает, что режим ЧП не вводится одномоментно: для начала координирующий орган должен объявить режим повышенной готовности и ЧС. Лишь после этого президент своим указом вводит ЧП, а Федеральное собрание утверждает это решение. Эксперт напоминает, что в Госдуму уже внесен закон, упрощающий эту процедуру, но он еще не вступил в силу. До тех пор пока этого не произошло, карантин и самоизоляция являются мерой медицинского характера и распространяются лишь на больных и контактировавших с ними лиц, а также тех, кто прибыл из районов с неблагополучной эпидемиологической ситуацией. А распоряжение мэра Собянина о самоизоляции всех москвичей пока можно воспринимать лишь как рекомендации, уверен адвокат.

Что делать гражданам

О том, как сотрудники полиции и Росгвардии будут реагировать на граждан, перемещающихся по улицам Москвы после введения режима изоляции, может быть сообщено дополнительно, сказал «Ведомостям» представитель пресс-службы ГУ МВД по Москве. По словам собеседника «Ведомостей» в правоохранительных органах, до принятия законов о новых штрафах за нарушение санитарно-эпидемиологических правил и до развертывания систем контроля за передвижением людей таких граждан планируется убеждать идти домой, а в случае грубого отказа составлять протоколы по статье о неповиновении сотрудникам полиции.

Поправки в Кодекс об административных правонарушениях (КоАП) о резком повышении штрафов за нарушение санитарно-эпидемиологических правил Госдума планирует принять 31 марта. Сейчас граждане могут заплатить за это от 100 до 500 руб., должностные лица – от 500 до 1000 руб., а юридические лица – от 10 000 до 20 000 руб. Новая версия предполагает при возникновении угрозы распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, штрафы для граждан от 15 000 до 40 000 руб., для должностных лиц – от 50 000 до 100 000 руб., для юрлиц – от 200 000 до 500 000 руб. А если нарушения повлекли причинение вреда здоровью человека или смерть человека, то штрафы возрастут до 150 000–300 000 руб. для граждан и 500 000 – 1 млн руб. для юрлиц.

Кроме того, в КоАПе появится новая статья 20.6.1 «Невыполнение правил поведения при ЧС или угрозе ее возникновения». Данное нарушение со стороны граждан, если оно не повлекло тяжких последствий, будет наказываться штрафом в размере от 1000 до 30 000 руб., должностные лица заплатят от 10 000 до 50 000 руб., индивидуальные предприниматели – от 30 000 до 50 000 руб., а юридические лица – от 100 000 до 300 000 руб. А ответственность за распространение фейкньюс, повлекшее тяжкие последствия, из административной превратится в уголовную.

По мнению юристов «Агоры», есть основания предполагать, что силы полиции и Росгвардии будут ориентированы на привлечение к административной ответственности жителей Москвы и Подмосковья, нарушающих предписания мэра и губернатора. До принятия новых штрафов, по мнению правозащитников, основанием для административной ответственности станет действующая часть 1 статьи 6.3 КоАПа, предполагающая штрафы для граждан в размере от 100 до 500 руб. «Учитывая обстоятельства, мы рекомендуем по возможности следовать предписанию», – советует «Агора».

Политическая подоплека

Судя по волне негатива, которая обрушилась на Собянина, – от Telegram-каналов до Клишаса, – свой шаг мэр с Кремлем не согласовал и последнему его самоуправство не понравилось, считает политолог Аббас Галлямов: «С областью мэр вряд ли синхронизировался, и нельзя исключать того, что [губернатор Подмосковья Андрей] Воробьев рванул вдогонку не без просьбы сверху. Об этом говорит та хаотичность в действиях подмосковной полиции, которая вчера наблюдалась. Похоже, что все делалось с колес и заранее не планировалось. Дело в том, что человек, который получит лавры победителя коронавируса, приобретет в общественном мнении и новый – сравнимый с путинским – статус спасителя. Пока главный претендент на него – Собянин. Судя по происходящему, Кремлю или как минимум какой-то его части это не нравится. Отсюда и критика, и альтернативные спасатели – от Воробьева до [зампреда Совета безопасности Дмитрия] Медведева».

Такие меры давно нужно было ввести, но это все же не режим ЧС, а некие промежуточные меры, которые очень скоро скорректируют и узаконят на федеральном уровне, считает политолог Виталий Иванов: «Очевидно, что Собянин действует с согласия руководства страны или даже по его прямому поручению, вслед за мэром Москвы такие же меры ввел в Московской области Воробьев. Президент и правительство пока не распространили московский режим на всю страну, поскольку ситуация в целом не настолько напряженная, как в отдельно взятых столице и Мособласти. Но не исключено, что в ближайшем будущем положение ухудшится и опыт Москвы будет востребован по крайней мере во всех крупных городах».