Кто что потеряет и приобретет после внесения поправок в Конституцию

Президент Владимир Путин в понедельник внес в Госдуму проект закона «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти». В нем содержатся поправки в общей сложности в 22 статьи Конституции, реформу которой президент анонсировал 15 января в послании парламенту.

Внесение поправок оказалось неожиданным, ведь специально созданная Путиным для их обсуждения рабочая группа успела провести лишь два заседания, определившись только с основными направлениями своей деятельности. «Предложения уже были готовы, чего же тянуть», – объяснил ускорение процесса собеседник «Ведомостей» в рабочей группе. Сама она теперь займется уточнением процедуры «общероссийского голосования» по поправкам, подготовкой их ко второму чтению и определением переходного периода, говорит сопредседатель рабочей группы Павел Крашенинников. В числе возможных уточнений он называет норму, предусматривающую роспуск Госдумы в случае затягивания сроков утверждения ею членов правительства.

Самую серьезную корректировку должна претерпеть ст. 83, где перечислены полномочия президента: в ней появится семь новых пунктов, а три действующих изложены в новой редакции. Среди новых норм – право главы государства формировать Госсовет, создающийся «в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов госвласти, определения основных направлений внутренней и внешней политики РФ и приоритетных направлений социально-экономического развития государства». До сих пор эти функции считались прерогативой президента, а соответствующие пункты содержатся в ст. 80, менять которую Путин не предлагает. При этом в поправках отсутствует оговорка о том, что президент не только формирует, но и возглавляет Госсовет (как, например, Совет безопасности).

Статьи, касающиеся процедуры назначения правительства, изложены примерно так, как об этом и говорилось в послании. Назначать премьера, его заместителей и «гражданских» министров, как и сейчас, будет президент, но только после утверждения их Госдумой. При этом из поправок следует, что президент сможет отправить премьера в отставку, не увольняя одновременно все правительство, как того требует действующая Конституция. Глав силовых ведомств, МИДа и МЧС президент будет назначать в обход Думы, но после консультаций с Советом Федерации. Факт существования министерств и ведомств, руководство которыми осуществляет лично глава государства, впервые закрепляется на уровне Конституции.

Дополнительные полномочия, как и обещал Путин в послании, получат Совет Федерации и Конституционный суд. Первый будет прекращать по представлению президента полномочия судей «в случае поступка, порочащего честь и достоинства судьи». А Конституционный суд сможет проверять – тоже по просьбе президента – не вступившие в силу законы, но лишь в том случае, если Совет Федерации и Госдума преодолели президентское вето: подписать их президент будет обязан лишь после признания их соответствующими Основному закону.

Одновременно (об этом в послании ничего не говорилось) Путин предложил сократить число судей Конституционного суда с 19 до 11. Фактически этот суд уже несколько лет работает не в полном составе: сейчас там 15 судей, старые кадры постепенно уходят по достижении предельного возраста (70 лет), а новых президент давно не назначает. Поэтому, возможно, специально сокращать судей и не потребуется: в 2020 г. 70 лет исполнится Николаю Бондарю, Александру Бойцову и Юрию Данилову, а в 2021 г. – Сергею Маврину и Юрию Рудкину.

Обещанный в послании отказ от приоритета международного права над Конституцией Путин предложил прописать в ст. 79, что позволит избежать созыва Конституционного собрания для внесения изменений в ст. 15 первой главы, декларирующую приоритет международных соглашений над национальными законами. Поправки разрешают не исполнять решения международных органов, если Конституционный суд решит, что они противоречат Конституции (сейчас Конституционный суд может признать неисполнимым только решение ЕСПЧ).

Аналогичный подход применен и к поправкам о местном самоуправлении власти: пункт о том, что оно не входит в систему органов госвласти, содержится в той же первой главе (ст. 12), но поправки предложено внести в ст. 132 и 133. В первой из них будет записано, что органы местного самоуправления и органы госвласти входят в «единую систему публичной власти», хотя действующее законодательство не дает определения этому понятию. А в ст. 133 речь идет о выполнении органами местного самоуправления во взаимодействии с органами госвласти «публичных функций и полномочий».

Поправки, по сути, конкретизируют логику послания, состоящую в том, что трансформация системы связана с наращиванием в ней институциональной сложности: все госинституты и ветви власти получают дополнительные полномочия, включая и институт президента, говорит руководитель ИСЭПИ Дмитрий Бадовский: «Президент также получает дополнительные полномочия, касающиеся отрешения судей или проверки конституционности законопроектов. Таким образом, институт президентской власти остается сильным, ослабляется только возможность его долгосрочного персонального удержания за счет нормы о том, что одно лицо не может быть главой государства более двух сроков». Но вопросы по ряду направлений остаются – в первую очередь это касается Госсовета, считает эксперт: «В формулировку заложены серьезные вопросы, оказывающиеся в сфере ведения Госсовета, и это выглядит так, что он становится органом стратегического планирования. Формирование Госсовета отнесено к полномочиям президента, но кто входит в его состав и кто им руководит, будет раскрыто уже в федеральном законе». Поэтому остается время и некое пространство для маневра, чтобы дополнительно расставить акценты в сценарии транзита тогда, когда будет необходимо, добавляет Бадовский.

Судя по всему, авторы поправок в Конституцию хотели двух вещей: включить Госсовет в Конституцию, но не дать слишком много амбиций губернаторам, рассуждает политолог Алексей Макаркин: «Госсовет – это региональная структура. Не для того губернаторов исключали из Совета Федерации почти 20 лет назад, чтобы их снова куда-то включать и давать им какие-то большие права». Вероятно, Госсовет станет площадкой для нынешнего президента, если он уйдет со своего поста, а уж «оборудовать» ее можно будет и позже, полагает эксперт. При этом описанный в поправках Госсовет вполне может стать местом работы Путина в будущем, допускает Макаркин: «Как у нас говорят, не место красит человека, а человек – место». Полномочия Госсовета в поправках описаны очень общо, но ясно, что эта структура будет утверждать стратегические документы, в частности основы внешней политики, которые всегда находились в компетенции президента, обращает внимание эксперт. При этом губернаторы, которые сейчас входят в Госсовет, основами внешней политики заниматься не будут, уверен Макаркин: «Это не их компетенция, вероятнее, заниматься вопросами внешней политики будет председатель Госсовета».