Анонсированная президентом реформа Конституции дает старт транзиту власти

Предложения Владимира Путина о внесении поправок в Конституцию стали главной частью оглашенного в среду послания президента Федеральному собранию, хотя и прозвучали лишь под занавес его выступления. Оговорившись, что необходимости в принятии нового Основного закона он не видит, Путин тем не менее анонсировал масштабные изменения, сравнимые с полноценной конституционной реформой.

Центральное место занял блок поправок о совершенствовании госустройства путем перераспределения полномочий между ветвями власти. Эту идею второй год активно продвигает председатель Госдумы Вячеслав Володин, и главным бенефициаром предложенных изменений станет именно нижняя палата. По мнению президента, она должна утверждать не только премьера, как сейчас, но и всех вице-премьеров и «гражданских» министров, предложенных премьером. После этого президент будет обязан их назначить, подчеркнул Путин. Однако Россия останется президентской республикой, поскольку глава государства сохранит право определять задачи и приоритеты правительства, увольнять премьера и министров, а также будет напрямую руководить силовиками. При этом президент сможет занимать свой пост суммарно не более двух сроков – из нынешней формулировки «не более двух сроков подряд» будет исключено последнее слово.

Совет Федерации тоже заметно усилится. Президент должен будет назначать руководителей силовых ведомств и региональных прокуроров только после консультаций с этой палатой. Кроме того, сенаторы смогут по представлению президента не только назначать, но и отрешать от должности судей Конституционного и Верховного судов. А Конституционный суд будет вправе (тоже по запросу президента) проверять на соответствие Конституции не только действующие, как сейчас, но и принятые парламентом, но еще не подписанные президентом законы.

Единственный госорган, новые полномочия которого не ясны, – это Государственный совет. Сейчас деятельность этого консультативного органа при президенте, состоящего из губернаторов и высших федеральных чиновников, регулируется президентскими указами.

Тем не менее Госсовет, по словам Путина, «показал свою высокую эффективность» при рассмотрении «наиболее значимых для граждан и страны вопросов». В связи с этим президент предложил «закрепить в Конституции России соответствующий статус и роль Госсовета», не приведя, однако, никаких других подробностей.

Предложенные поправки не затрагивают основ Конституции и потому могут быть одобрены парламентом в рамках обычной процедуры, пояснил Путин. Но с учетом значимости изменений он предложил «провести голосование граждан страны» по этим поправкам «и только по его результатам принимать окончательное решение». Позже пресс-секретарь Кремля Дмитрий Песков пояснил «Ведомостям», что речь идет не о референдуме, а о каком-то другом голосовании, порядок и сроки которого должны быть определены указом президента.

А вскоре после оглашения послания премьер Дмитрий Медведев заявил об отставке правительства (чтобы «предоставить президенту возможность принимать все необходимые решения»), Путин в ответ пообещал назначить Медведева на специально учрежденный пост зампреда Совета безопасности (его председателем является президент), а позже внес в Госдуму кандидатуру главы ФНС Михаила Мишустина для утверждения его новым премьером.

Новые возможности

Ясно, что транзит власти стартовал, но окончательная конфигурация всех изменений и их последствия станут понятными, когда появится текст поправок в Конституцию, считает руководитель фонда ИСЭПИ Дмитрий Бадовский: «С точки зрения Путина, политическая система должна опираться на институты, а транзит власти должен быть не персональным, а институциональным. То есть баланс и ответственность разных ветвей власти и институтов как раз и будут обеспечивать устойчивость системы». Повышение роли институтов приведет и к росту политической значимости соответствующих фигур, поясняет эксперт: при сохранении сильной президентской власти сильнее станут и премьер, и председатели палат парламента. А вот роль Госсовета понять пока трудно, отмечает Бадовский. Рано, по его мнению, говорить и о том, какой пост может занять в 2024 г. сам Путин.

Путин пытается создать такую конструкцию, которая бы функционировала долгие годы, в том числе и без его личного участия, говорит руководитель Фонда развития гражданского общества Константин Костин: «Это как шахматная партия: он увеличивает возможность собственных ходов ближе к 2024 г. Но об окончательной конфигурации пока говорить рано».

Совокупность предложенных мер позволяет говорить о трансфере власти по модифицированному казахскому сценарию, полагает политолог Александр Кынев: «Никакого елбасы («лидер нации», официальный титул экс-президента Казахстана Нурсултана Назарбаева. – «Ведомости») там, конечно, нет, но будет перераспределение функций среди высших должностных лиц и, видимо, Госсовета и Конституционного суда. Это дополнительные смотровые площадки, чтобы из преемника не вырос кто-то самостоятельный». Но по поводу того, на какую из «смотровых площадок» перейдет сам Путин, можно делать разные предположения, оговаривается эксперт: «Это может быть обновленный Госсовет или усиленный парламент. Думаю, что в любом случае в 2024 г. президент будет новый, но он будет находиться под контролем этих «смотровых площадок».

Объявленная реформа нужна, потому что в полном объеме власть президента не передаваема – да и не факт, что Путин готов это сделать, полагает политолог Михаил Виноградов: «Поэтому пока это своеобразное если не обнуление, то снижение ставок – в том числе открытие возможности к снижению статуса президента». Несколько неожиданно, что это сделано уже сейчас, – это позволяет любителям конспирологии думать, что запуск схемы может начаться раньше 2024 г., рассуждает эксперт.

Старый соратник

Не последнюю роль в транзите, несмотря на отставку, сыграет и Медведев, уверены эксперты.

Медведев, безусловно, остается в политической команде Путина и то, что президент заявил, что готов сформировать под Медведева новую должность с новым функционалом, это подчеркивает, указывает Бадовский: «Медведев выводится из контекста текучки и переходит в «резерв главнокомандующего». Новая должность как раз предполагает, что он больше будет заниматься политическими вопросами. Но какая конфигурация будет в перспективе и на какой должности будет Медведев с учетом конституционной реформы и нового баланса властей, решится позднее». Важно и то, продолжит ли Медведев возглавлять «Единую Россию» или его кто-то сменит, и это тоже будет важным индикатором того, каковы его перспективы, добавляет эксперт.

Совбез – ключевой орган, который не был упомянут в послании, но по замыслу должен позволить Путину сохранить контроль над силовиками после 2024 г., считает политолог Николай Петров. А позиция зампреда Совбеза – это позиция вице-лидера, т. е. та, которую Медведев формально и неформально занимает долгие годы, поэтому он остается в схеме транзита, убежден эксперт: «Предложенная конфигурация власти подразумевает, что после 2024 г. Путин сохраняет свою позицию за счет контроля над Совбезом (силовики) и Госсоветом (руководство правительства и губернаторы). Он создает конфигурацию без монопольного единого центра власти, но сохраняет власть, контролируя эти две позиции». До сих пор Путин ослаблял все институты, и сейчас они настолько слабые, что можно трансформировать систему, как он хочет, – нет ни сильных институтов, ни сильных игроков, добавляет Петров: «Теперь он может лепить то, что ему хочется».