«Транзит власти стартовал». Политологи о предложении Путина изменить Конституцию

15 января Владимир Путин в обращении к Федеральному собранию инициировал внесение поправок в Конституцию, которые радикально меняют систему госуправления в России. В частности, он предложил закрепить в Конституции статус Госсовета; наделить Госдуму правом утверждать не только кандидатуру премьера, но и всех членов правительства; убрать оговорку о том, что президентом нельзя избираться более двух сроков «подряд».

После этого Дмитрий Медведев объявил об отставке нынешнего правительства.

«Ведомости» спросили экспертов и политологов, что все это значит.

Дмитрий Бадовский, руководитель фонда «Институт социально-экономических и политических исследований»: 

«Президент сформулировал основные направления реформы госуправления. Однако окончательная конфигурация всех изменений и к чему они приведут, будет ясно, когда появится текст поправок в Конституцию. По сути, сегодня впервые за 25 лет существования Конституции новой России озвучен столь масштабный пакет по конституционным поправкам. Это говорит о том, что так называемый транзит власти стартовал. С точки зрения Путина, политическая система должна опираться на институты, а транзит власти не может быть персональным, а может быть только институциональным. Речь идет о том, что баланс и ответственность различных ветвей власти и институтов как раз и будет обеспечивать устойчивость системы. Соответственно, повышение роли институтов приведет и к росту политической значимости тех фигур, которые будут занимать ключевые посты. Понятно, что остается сильная президентская власть и фигура президента, но становится сильнее и пост премьер-министра, более сильными политическими фигурами будут выглядеть и спикер Госдумы, и спикер Совета Федерации. Предстоит понять, как в Конституции будет зафиксирована роль Госсовета и как будут отрегулированы отношения власти в этом направлении.

Пока не до конца понятно, как будут оформлены эти конституционные поправки и решения. Ряд поправок, о которых говорил президент, – это касается национального и международного права (ст. 15 Конституции), местного самоуправления (ст. 12 Конституции) и регулирование специальных вопросов вроде минимальной оплаты труда не ниже прожиточного минимума и пенсионного обеспечения – регулируются, в том числе 1-й и 2-й главами Конституции. А 1-я и 2-я главы Конституции являются защищенными и по конституционным нормам их изменение требует созыва Конституционного собрания. В то же время, наверное, могут быть предложены какие-то решения, которые позволят дополнительно уточнить и отрегулировать эти вопросы в других конституционных главах – об исполнительной власти, о судебной системе, о местном самоуправлении. 

Какой пост может занять сам Владимир Путин в 2024 г., пока говорить сложно. Но основная идея Путина в том, что система для своей устойчивости и эффективности в долгосрочном плане должна эволюционировать от системы персоналистского арбитража в рамках государственной конструкции, которую президент и осуществляет, к более институциональному арбитражу, когда взаимные позиции институтов и ветвей власти определяют их баланс, систему сдержек и противовесов. А это уже определяет работу всей системы в целом».

Александр Кынев, политолог: 

«Думаю, совокупность предложенных в послании мер позволяет говорить о трансфере власти по модифицированному казахскому сценарию – никакого елбасы там нет, конечно, но будет перераспределение функций среди высших должностных лиц и, видимо, Госсовета, Конституционного суда. Это дополнительные «смотровые площадки», с которых можно следить за тем, чтобы из преемника Путина не вырос кто-то самостоятельный.

На какую из смотровых площадок перейдет сам Путин? Текст послания позволяет делать разные предположения. Это может быть обновленный Госсовет или усиленный парламент. Во всяком случае, думаю, что в 2024 г. президент будет новый, но находиться под контролем этих самых «смотровых площадок». 

При этом принципиально важно, будут ли вопросы вынесены на обсуждение единым пакетом (чтобы потом можно было сказать, что так решил народ) или по отдельности. Потому что отношение к предложенным вопросам может быть разным. Усиление полномочий парламента – шаг в сторону Европы, а отход от международных стандартов и приоритет норм национального права – шаг прямо противоположный. И голосование за весь пакет сразу будет профанацией».

Константин Костин, руководитель Фонда развития гражданского общества:

«Реформа госуправления, о которой объявил президент, касается трех направлений. Во-первых, развитие системы федеративных отношений и изменение статуса Госсовета, повышение роли муниципалитетов и их финансовой состоятельности. Во-вторых, это изменение баланса между исполнительной и законодательной властью. И третье: морально-этический аспект, когда в Конституции будет закреплено, что люди, занимающие высшие государственные посты, не должны иметь иностранного гражданства и вида на жительство за рубежом.

Реформа нужна для повышения качества и эффективности системы госуправления и предпосылок для развития страны. Путин как архитектор современной политической системы пытается создать такую конструкцию, которая бы функционировала долгие годы, в том числе и без его личного участия. Это как шахматная партия: он увеличивает возможность собственных ходов ближе к 2024 г. Но об окончательной конфигурации пока говорить все-таки рано».

Виталий Иванов, политолог:

«В 1993 г., когда принимали действующую Конституцию, президент Борис Ельцин, чтобы обойти норму действовавшего закона РСФСР о референдуме, ввел отдельный институт всенародного голосования (тот же термин в среду употребил президент Владимир Путин. – «Ведомости»). Это нужно для того, чтобы решению была придана максимальная легитимность. А что такое максимальная легитимность? Это когда решение очень тяжело обратно переиграть. У любого желающего моментально возникает вопрос: если принимали голосованием, то и отменять нужно голосованием; если народ – верховный суверен – свое слово сказал, то как мы тут сами что-то поменяем? Президент это делает, что называется, для страховки. 

После предложений об изменении Конституции яснее путь будущего трансферта не стал. Сегодня Путин лишь описал эскиз новой конституционной модели. А, как мы знаем, эскиз может весьма отличаться от того, что получится в итоге. И какую должность Владимир Путин для себя изберет, и когда он ее изберет, абсолютно не ясно». 

Михаил Виноградов, президент фонда «Петербургская политика»: 

«Объявленная Владимиром Путиным реформа госуправления нужна, потому что в полном объеме власть президента непередаваема – да и не факт, что Путин готов это сделать. Поэтому пока это своеобразное если не обнуление, то снижение ставок – в том числе открытие возможности к снижению статуса президента.

Референдум – способ избежать изменения новой конструкции за один день, голосованием в парламенте. Это попытка создать относительно долгие правила игры. Несколько неожиданно, что это сделано уже сейчас. Конспирологам предложено думать, что запуск схемы может начаться раньше 2024 г. Но это способ перестать избегать этой проблемы, сделать разговор о транзите легальным и заодно позволить всем игрокам обозначить свои претензии и наделать ошибок».

Евгений Минченко, президент коммуникационного холдинга «Минченко консалтинг»: 

«Многие вещи, предложенные президентом, и так существуют, речь скорее об их закреплении в Конституции. Это, например, касается Госсовета – он уже играет серьезную роль. Лично я очень рад, что возникла тема утверждения состава правительства парламентом. Я был одним из тех людей, которые активно продвигали ее на протяжении ряда лет. В этой поправке речь не идет о переходе к парламентской республике. Думаю, президент сделал абсолютно правильный акцент на том, Россия остается президентской республикой, но при этом роль парламента возрастает. Это абсолютно логичная история.

Ключевое в пакете поправок, на мой взгляд, то, что фиксируется примат национального законодательства над международным. В условиях нынешней международной турбулентности это вполне логично. Это серьезно меняет весь основополагающий уклад. Это приведет, в частности, к тому, что решения международных судов будут не обязательны для исполнения, если мы решим, что они противоречат национальному законодательству. Вопрос, сохранят ли приоритет уже действующие международные договоры, требует разъяснений юристов.

На мой взгляд, мнение граждан о предложенных поправках в Конституцию может быть выяснено путем опроса, не обязательно будет референдум.

Предложения президента не дали представления о том, как именно будет осуществлен трансфер власти. Это только обозначение коридоров возможностей, они многочисленны».

Аббас Галлямов, политолог:

«Владимир Путин понимает, что ничего не менять нельзя. Запрос на перемены слишком велик. Поэтому он и пытается сейчас решить две задачи одновременно: продемонстрировать обществу, что никакого застоя нет, а, наоборот, есть реформы, и обеспечить собственное политическое будущее. Референдум же нужен для того, чтобы удовлетворить запрос общества на участие в выработке политических решений.

После того как Путин озвучил идею существенного расширения полномочий Госдумы, я не исключаю, что он видит себя следующим спикером. Преемника – в президенты, а сам – в спикеры».