Роль вице-премьеров и аппарата правительства может вырасти, министров – снизиться

Реформа отчасти усилит позиции Медведева, считает главный экономист БКС Владимир Тихомиров, так как структурирует систему решений и ответственности, которая сейчас распылена по различным ведомствам. Сейчас многие министры выходят на президента напрямую: теперь же основную роль будут играть вице-премьеры. Но президент и сам устал от постоянного потока лоббистов, считает Тихомиров.

Внедрение проектного подхода в правительстве – реформы госуправления, запущенной весной, – сталкивается с проблемами, рассказывают «Ведомостям» участвующие в дискуссиях чиновники. У министерств и аппарата правительства есть разногласия: о схеме работы проектного офиса, показателях эффективности (KPI), кто будет нести ответственность. Точку в споре на заседании президиума совета по стратегическому развитию 24 августа может поставить его руководитель премьер Дмитрий Медведев.

Претензии чиновников к чиновникам

Есть несколько важных критериев, которые сделают проект проектом, а не очередной госпрограммой, рассказывает один из собеседников «Ведомостей»: должно быть ясно, кто отвечает за проект, сроки (до 2018, 2020 и 2025 гг.), конкретные KPI, нужно обойти стандартные процедуры согласования.

Проектом должны быть не размытые темы вроде образования, а конкретные: повышение доступности и оснащение библиотек, не поддержка экспорта, а реформа торгпредств или создание логистических центров, перечисляет чиновник. Руководителем проекта должен быть чиновник, у которого есть компетенция по проекту и достаточно времени в него погрузиться, поэтому это должен быть не министр, а уровень ниже, например его заместитель. С таким подходом согласен первый вице-премьер Игорь Шувалов, а также помощник президента Андрей Белоусов, рассказывает чиновник. Но против министры, продолжает собеседник «Ведомостей»: они хотят сами отвечать за проекты. «Это размывает ответственность, а у замминистра пропадает всякая мотивация – пока конкретный человек не поймет, что он лично отвечает за проект, ничего не изменится», – объясняет федеральный чиновник.

Третий повод для разногласий – оценка проектов. Министерства присылают свои формулировки KPI, и часто они звучат так: улучшение, расширение, совершенствование, оптимизация процедур и прочий стандартный набор фраз, которые так любят чиновники, рассказывает собеседник «Ведомостей». Но KPI должны быть предельно конкретными, например, как должен сократиться срок доступа к определенной госуслуге. Министерства пугает такой подход, заключает чиновник.

Четвертый, и самый болезненный вопрос, – как министерства отреагируют на отказ от межведомственного согласования.

Как должно работать

Сейчас все акты должны пройти межведомственное согласование, которое может растянуться надолго. Если договориться министерствам не удается, проект вносится в правительство с таблицей разногласий, профильный вице-премьер собирает совещание и согласование продолжается уже в правительстве. Например, в конце января 2015 г. правительство утвердило антикризисный план, по которому Федеральная антимонопольная служба должна была освободить малый бизнес от проверок. Закон был принят только в ноябре, а вступил в силу спустя почти год после принятия плана. Запрет «дочкам» голосовать по акциям материнских компаний не может пройти согласование уже много лет. Последний раз проект поправок в закон об акционерных обществах Минэкономразвития подготовило еще в августе 2015 г., но его не согласовало ГПУ. А из-за отсутствия поручения летом была приостановлена работа над законопроектом о налоговой реформе в нефтяной отрасли.

Авторы идеи проектного офиса (над ней работали первый вице-премьер Игорь Шувалов и два замруководителя аппарата правительства Максим Акимов и Андрей Слепнев) предлагают другую схему.

Министерства присылают в правительство идеи для проектов, отберет их проектный офис и передаст в президиум президентского совета по стратегическому развитию (см. схему). Совет уже определил 11 направлений, по каждому будет портфель проектов, объясняет другой федеральный чиновник. Кураторы проектов смогут вносить в правительство необходимые нормативные акты по упрощенной процедуре: без межведомственного согласования и оценки регулирующего воздействия (ОРВ) на бизнес. Достаточно одного совещания у вице-премьера, в рабочую группу которого будут входить представители разных министерств. Если министр или другой вице-премьер не согласны, они могут наложить вето и тогда решение примет премьер-министр или президиум «проектного офиса», уточняет собеседник «Ведомостей». Это не полный отказ от согласования, просто согласование человека из министерства, делегированного в группу, приравнивается к согласованию министерством, поясняет другой чиновник. Такая структура укрепляет аппарат правительства и вице-премьеров, позволяя им обойти сопротивление министерств.

Чем может закончиться

Действующая система нацелена не на результат, а на процесс, сетует бывший чиновник. Но есть риск, что проектным подходом заменят одну бюрократическую систему на другую, предупреждает бывший замминистра экономического развития Сергей Беляков: появится еще одна надстройка, а единственный способ повысить эффективность чиновников – сократить их функции. «Как процедуры ни упрощай, все равно куратору – вице-премьеру нужно будет потратить много времени на принятие решения, чтобы потом у различных органов – от Счетной палаты до Следственного комитета – не возникли к нему дополнительные вопросы, – продолжает он. – Не уверен, что вице-премьеры захотят взять на себя эту ответственность».

Предложенная модель управления уже применяется в работе оргкомитетов при подготовке форумов или штабов по ликвидации стихийного бедствия, отмечает бывший чиновник. Бизнес скорее обрадуется новому подходу, но его нужно подкорректировать, считает президент РСПП Александр Шохин, занимавший высокие посты в правительстве Бориса Ельцина. Нужно сократить согласования со всеми ведомствами, но нельзя исключать ОРВ, это повредит бизнес-климату, переживает Шохин: можно придумать укороченную процедуру оценки.

Проектный подход вполне может столкнуться с саботажем министерств, предупреждает бывший чиновник: например, заместителю министра, который занимается проектом, его прямой начальник может поручить согласовывать с ним позицию. Руководство банально не любит делиться властью, продолжает собеседник «Ведомостей». Больной вопрос – распределение средств (особенно бюджетных) – Минфин контролирует весь процесс и вряд ли захочет отпускать его от себя, считает он. Это не должно стать большой проблемой, так как проекты не предполагают выбивания дополнительных денег, наоборот, суть подхода – меньше денег и больше ответственности, возражает федеральный чиновник: это-то и пугает многие министерства.