Как в США наказывают за преследование политических НКО

Недавно в США разразился скандал: директор Налогового управления (IRS, Internal Revenue Service) Стивен Миллер был отправлен в отставку за то, что его ведомство оказывало давление на некоммерческие организации (НКО), считавшиеся оппозиционными Белому дому. Последние дожидались безналогового статуса гораздо дольше других организаций. Их проверяли с особым тщанием, требуя предоставлять списки доноров и прочую конфиденциальную информацию. Однако политической подоплеки в действиях налоговиков не обнаружилось, их осудили и демократы, и республиканцы.

Упреждающий маневр

Гром грянул 10 мая 2013 г., когда высокопоставленная сотрудница IRS Лоис Лернер на конференции налоговых адвокатов призналась, что инспекторы слишком рьяно проверяли организации консервативного толка, которые обычно поддерживают республиканскую партию и по многим вопросам занимают еще более жесткую, чем она, позицию. По словам Лернер, налоговики исходили из «неприемлемых критериев»: они присматривались к группам, в названиях которых встречались слова "патриоты", "чаепитие" и "проект 9/12".

Лернер подчеркнула, что сотрудники офиса в городе Цинциннати, допустившие нарушения, действовали на свой страх и риск, без указки сверху, и что злого политического умысла здесь искать не следует. Она извинилась за допущенные ошибки от лица всего ведомства.

Свое выступление Лернер, отвечающая в IRS за освобождение организаций от налогов, спланировала заранее: одна из участниц конференции задала заготовленный вопрос – и получила заготовленный ответ. Акция была согласована с Миллером. Руководство IRS решило опередить минфин (тот как раз готовился опубликовать надзорный отчет о нарушениях в Цинциннати), чтобы «чистосердечным признанием» смягчить гнев законодателей. Но в конгрессе поднялась буря: республиканцы и демократы выступили единым фронтом. Демократ Макс Бокус, возглавляющий в сенате комитет по финансам, отозвался о случившемся как о "поразительном и циничном использовании государственной власти" и вызвался возглавить сенатское расследование.

Президент США Барак Обама поспешил дистанцироваться от скандала, назвав действия IRS неподобающими и не заслуживающими прощения. Министр финансов США Джек Лью отправил Миллера в отставку. Лернер заставили уйти в административный отпуск; судя по всему, на посту она не удержится. Генеральный прокурор США Эрик Холдер велел ФБР расследовать инцидент. Не исключено, что против налоговиков будут выдвинуты уголовные обвинения.

Администрация Обамы вынуждена доказывать, что перед выборами 2012 г. не притесняла неугодные НКО с помощью налоговой службы. Руководство IRS настаивает, что во всем виноваты рядовые сотрудники, проявившие неуместную инициативу на местах, и что «верхи» не ведали, что творят «низы».

Хождения по мукам

Жалобы на волокиту в IRS – не новость для конгресса. Так, за год до признания Лернер республиканец Том Макклинток, выступая в палате представителей, обвинил налоговиков в том, что они чинят препоны консервативным партиям из «Движения чаепития» и даже преследуют отдельных его лидеров, придираясь к их декларациям и начисляя огромные пени.

«Движение чаепития» (Tea Party, отсылка на Бостонское чаепитие, Boston Tea Party, – акцию протеста американских колонистов в 1773 г., положившую начало Американской революции и ставшую одним из катализаторов Войны за независимость) немало сделало для победы республиканцев на выборах в нижнюю палату конгресса в 2010 г. Это аморфное объединение людей разных взглядов (либертарианцев, популистов, мормонов, националистов), которых роднит неприятие проводимых демократами реформ и желание вернуться к «основополагающим ценностям».

Хотя Макклинток не назвал пострадавших, агентству Reuters удалось выяснить их имена. Это Джинни Рапини из Северной Каролины, возглавляющая NorCal Tea Party, и ее супруг. Пока они добивались безналогового статуса для своей НКО, налоговики пришли к ним с проверкой – и обнаружили, что пара «забыла» уплатить $20 000 налогов. Рапини признали «ошибку в финансовых расчетах», но до сих пор оспаривают штраф в $43 000. Они считают, что между сбором денег для НКО ($100 000 в 2012 г.) и визитом налоговой службы существует прямая связь. Их организация дважды заполняла анкеты и собирала документы: IRS обнаружила расхождения в ответах. NorCal Tea Party получила безналоговый статус спустя три недели после выступления Макклинтока.

Случай с Рапини – далеко не единственный. Дополнительные проверки консервативных НКО включали анкеты из множества пунктов и подпунктов, требования прислать протоколы заседаний и копии обучающих материалов, указать доноров, пересказать содержание электронной переписки и т. п. Организация Leadership Institute из города Арглингтона, штат Виргиния, которая проводит тренинги для консервативной молодежи, подала в итоге 23 000 страниц разных документов, пишет The Wall Street Journal. Некоторые НКО ждали безналогового статуса дольше года, а иногда – около трех лет.

Здесь обнаруживается одна закономерность (на нее указали сами консерваторы). Крупные НКО – казалось бы, представляющие наибольшую угрозу для демократов как партии власти – добивались освобождения от налогов легко и просто. Мелкие же группы с небольшими бюджетами (этакие «семейные» НКО) вели с IRS «окопную войну». "Во всей этой истории с преследованием консервативных групп как-то упустили из виду, что пострадала в основном мелкая рыбешка, а не крупная вроде FreedomWorks, Tea Party Patriots или Americans for Prosperity", - отмечает Дон Уайлдман, президент SoCal Tax Revolt Coalition – консервативной организации из Южной Каролины. По данным Американского центра закона и правосудия (он оказал помощь 27 организациям), «жертвами налогового произвола» становились НКО, собиравшие всего $3000-4000 в год.

Крупные организации нанимают юристов, которые помогают им с оформлением документов и анкетами. Мелкие заполняют их сами – и путаются в показаниях. Вопросы, на которые просили ответить налоговики, и в самом деле способны поставить в тупик: о чем вы молитесь на собраниях, какие книги читаете, о чем пишете в Facebook и с кем из политиков лично знакомы. «Наш представитель [в конгрессе] ... работал ветеринаром. Он лечил мою собаку. И что, мне писать о нем как о хорошем знакомом?» - вопрошает у корреспондента Reuters Тоби Мари Уолкер, лидер крошечной Waco Tea Party.

Тодд Мейнз, специалист по налогам в юридической компании Kirkland & Ellis, удивляется, что такая «справедливая и эффективная» организация, какой он привык считать IRS, задает столь диковинные вопросы (цитата по Reuters): «Это не та IRS, которую я помню». По данным минфина, НКО были вынуждены отвечать на нерелевантные вопросы в 58% случаев (в 98 из 170, рассмотренных в ходе работы над отчетом).

Налоговая служба сама понимает, что у нее не все ладно: на сайте IRS можно найти объяснение происходящему.

Налоговая кухня

Главный нарушитель – это отдел IRS в Цинциннати (другие отделы – в Балтиморе и Вашингтоне – упоминаются в СМИ лишь изредка). Причина тому проста: сюда направляются все заявления о предоставлении безналогового статуса. Эксперты в Цинциннати (их менее 200 человек) ежегодно изучают порядка 70 000 (!) заявлений. Нагрузка огромная, рабочих рук не хватает, в офисе происходит постоянная ротация кадров, процессом часто руководят не постоянные менеджеры, а «исполняющие обязанности». Ответственные решения принимаются на месте, без должного контроля со стороны руководства и без поддержки со стороны юристов: те работают в столичном офисе, и переписка растягивается на недели, а то и на месяцы.

Несмотря на резкое увеличение объема работы с 2010 г. (IRS жалуется, что он вырос как минимум в два раза) бюджет был сильно урезан. Отсюда – слабая подготовка персонала и допущенные им грубые ошибки, начиная от методов сортировки заявок и заканчивая вопросами в анкетах.

Не справляясь с валом работы, налоговики в Цинциннати прибегли к испытанному приему: они стали группировать организации по типу, чтобы выработать единые критерии для каждой группы. Как выяснил конгресс, методика «централизации» практикуется в IRS давно, как официально, так и неофициально. Налоговики облегчают себе жизнь тем, что в экселевских таблицах помечают красными флажками организации, которые попали под подозрение или число которых неудержимо растет. "Объединить вместе отдельные случаи, чтобы разглядеть тренд, весьма полезно», - рассказала в интервью The Wall Street Journal (WSJ) Бонни Эсриг, долгие годы проработавшая менеджером в IRS и уволившаяся только в январе 2013 г. До этого она полтора года служила в Цинциннати – в отделе, занимавшемся рассмотрением заявок от НКО.

В середине 2000-х гг. IRS повторно проверила группы, занимавшиеся кредитным консалтингом: их деятельность была далека от заявленной. Налоговики учли ошибки и ужесточили подход к консультантам, не позволяя им скрывать финансовую информацию. Они читали записи телефонных разговоров, изучали формы документов и даже прослушивали телефонные беседы с клиентами. Честные организации почувствовали себя без вины виноватыми, но IRS удалось пресечь нарушения. В 2006 г. под прицел попали НКО, которые под видом безвозмездной помощи населению при покупке домов занимались продвижением недвижимости на рынке. Несколько лет назад еврейские благотворительные организации с пониманием отнеслись к дополнительным проверкам: IRS действовала в одной связке с ФБР, обнаружившим, что некоторые бруклинские фонды отмывают деньги, а один раввин посредничает на черном рынке донорских органов.

В 2010-2012 гг. налоговики помечали НКО, если в их названиях были слова «чаепитие», «патриоты» и «9/12». Как объясняет на своем сайте IRS, это обычная процедура «централизации», хотя принцип объединения не вполне корректен: лучше было бы отталкиваться «не от названия организации, а от информации, содержащейся в заявлении». А внимание эти группы привлекли просто потому, что число их росло не по дням, а по часам. По словам Лернер, из 300 организаций, сгруппированных для дальнейших проверок, 75 участвовали в «движении чаепития» – это целых 25%.

Минфин выяснил, что красным флажком отмечались также те НКО, которые указали в программных документах, что собираются "сделать Америку лучше", намерены изучать конституцию США, обсуждать бюджетную и налоговую политику Белого дома.

Правда, из 300 организаций добро получили свыше 175, и это сплошь и рядом консервативные группы: American Patriots Against Government Excess, Conserve Our Republic Dignity, Dallas Tea Party и т. п. (со списком можно ознакомиться на сайте IRS).

Минфин не обнаружил в проступке налоговиков какого-либо «политического уклона». Зато указал на некомпетентность служащих и отсутствие контроля со стороны руководства.

Лазейки в законодательстве

В налоговом кодексе описано 30 категорий некоммерческих организаций, которые могут претендовать на освобождение от налогов. Офис в Цинциннати занимался двумя категориями – 501 (с) (3) и 501 (с) (4). По закону первые обязаны подать заявление в IRS, вторые делают это на добровольной основе. К первым относятся разные благотворительные и образовательные организации, которым запрещено участвовать в политической борьбе (пример – Красный Крест). Вторые – это организации, занимающиеся «социальными вопросами» и действующие «во благо общества», которым можно заниматься политикой, но только не ставить ее во главу угла. Им можно лоббировать интересы тех или иных групп, однако напрямую поддерживать кандидатов на выборах нельзя (примеры – консервативная Crossroads Grassroots Policy Strategies, или Crossroads GPS, и либеральная Citizens for Strength and Security).

Здесь налоговики ступают на зыбкую правовую почву. Критерии размыты, грань между дозволенной или недозволенной политической деятельностью крайне подвижна. Как определить, что перевешивает в деятельности НКО – политика или социальная деятельность? Что считать предвыборной агитацией, а что – нет? «Одну и ту же политическую рекламу стоимостью в $50 000 могут разрешить, а могут и запретить: все зависит от момента и от того, какой вопрос стал главным в предвыборной борьбе», - объяснила корреспонденту WSJ Эллен Эприлл, профессор Loyola Law School в Лос-Анджелесе. IRS сама создала себе проблемы, пояснив, что предвыборная агитация не должна являться основным видом деятельности, но в целом не возбраняется.

Многие НКО оказывают влияние на политическую жизнь, пользуясь при этом безналоговым статусом и не раскрывая имен доноров – в этом еще одно немаловажное преимущество статьи 501 (с) (4). Она позволяет обойти закон, обязывающий политические партии сообщать об источниках финансирования. Можно объявить, что целью «деятельности является защита общественных интересов», а не «предвыборная агитация», и выйти из-под контроля Федеральной избирательной комиссии: в ведении IRS намного уютнее, поскольку проследить за всеми она не в состоянии чисто физически.

Если в 2010 г. в IRS было подано 1500 заявлений с просьбой предоставить статус 501(c) (4), то в 2012 г. – уже 3400, пишет Reuters. Число заявлений стало расти в геометрической прогрессии после исторической победы консервативной Citizens United над Федеральной избирательной комиссией: в 2010 г. Верховный суд разрешил корпорациям жертвовать неограниченные суммы денег на политику.

С тех пор компании стали активно переводить деньги «свободным объединениям граждан». Среди последних появились «комитеты политических действий» (PACs) и суперкомитеты (superPACS), потратившие на предвыборную агитацию больше, чем штабы кандидатов в президенты. Но многим корпорациям, особенно публичным, гораздо милее некоммерческие организации 501(c) (4): в отличие от комитетов им не надо отчитываться перед избирательной комиссией и оглашать списки жертвователей. Можно подать заявление в IRS и спокойно ждать безналогового статуса хоть годами: его отсутствие никак не мешает деятельности, что бы ни говорили консерваторы.

Как пишет Reuters, в 2010 г. организации 501(c) (4) потратили на предвыборную борьбу $92 млн, а в 2012 г. – $254 млн (данные независимого Центра эффективной политики, Center for Responsive Politics). По информации The New York Times (NYT), во время предвыборной кампании 2012 г. 16 организаций 501 (с) (4) потратили на политическую рекламу как минимум $1 млн. И прореспубликанская Crossroads GPS, и поддерживающая Обаму Priorities USA управляли одноименными “суперкомитетами”; те пустили на предвыборную борьбу еще несколько миллионов.

IRS не смогла вывести на чистую воду крупные группы – и с удвоенной силой взялась за мелкие, плодящиеся в русле «движения чаепития» или «проекта 9/12» (название последнего относится к 12 сентября, следующему дню после терактов 2001 г., а также к 9 принципам и 12 ценностям, которые, считают участники проекта, разделяли отцы-основатели США). Ни одна из 15 «чайных» групп, обратившихся за помощью к юристу Джею Чекулоу в Американском центре закона и правосудия, не потратила и доллара на трансляцию политической рекламы в период 2009-2012 гг., утверждает исследовательская организация Campaign Media Analysis Group.

“Мы жаловались на отдельные крупные организации, но IRS ничего нам не ответила. Лучше бы они проверяли крупную рыбу – группы, заплатившие сотни миллионов долларов за то, чтобы повлиять на выборы, чем расходовать средства на сотни мелких группок, которые, скорее всего, не особенно тратились во время предвыборной кампании», - заявил в интервью NYT Пол Райан, ведущий консультант в Campaign Legal Center.

Тем временем министерство финансов выступило со здравой инициативой. В надзорном отчете генеральный инспектор привел слова одного юриста, предложившего освободить IRS от проверок НКО. Основная обязанность управления – взимать налоги и осуществлять аудит. Для того чтобы следить за политической активностью некоммерческих организаций, у нее нет ни ресурсов, ни компетенций. К тому же организация, столь дорожащая своим внепартийным статусом, в принципе не должна контролировать предвыборные расходы.