Территориальные различия – не барьер развития России, а ее потенциал

Сырьевое изобилие со временем становится препятствием для роста: достаток природных ресурсов ведет к ослаблению институциональной среды, волатильности макроэкономических показателей, оттоку капитала и трудовых ресурсов из прочих отраслей в связанные с добычей и обработкой сырья сферы. Российские власти совершенно справедливо определили диверсификацию и модернизацию экономики в качестве первоочередной задачи, пишет ЕБРР в докладе «Диверсификация в России: потенциал региональных различий». Однако с начала 2000-х гг., несмотря на ряд использованных стратегий – «программу Грефа» по развитию малого и среднего бизнеса, попытки стимулировать развитие несырьевых отраслей во время второго президентского срока Путина и развивать инновационную деятельность во время президентства Медведева, – добиться успеха в решении этой задачи пока не удалось, заключают авторы.

Структура производства в России на первый взгляд может показаться достаточно диверсифицированной. По данным Росстата, в структуре производства ВВП на долю добывающего сектора приходится лишь 8%, тогда как на обрабатывающие отрасли – 13,5%. Однако сырьевой сектор представлен и в других сферах: в обрабатывающей промышленности (нефтеперерабатывающие производства), в транспортном секторе (трубопроводы), в оптовой торговле (продажа нефти и газа). Структура экспорта, указывающая на конкурентоспособность и потенциал роста страны, никакой диверсификации не показывает.

В сравнении с 1997 г. доля нефти и газа в экспорте выросла с 45 до 70%, доходы от экспорта формируют почти половину доходов бюджета, структура которого сильно пострадала из-за кризиса: его дефицит без учета доходов от нефти и газа в последние три года составляет в среднем 11% ВВП против докризисных 3%.

В России всего 3% компаний являются поставщиками продукции на внешний рынок. В экспорте несырьевых отраслей доля высокотехнологичной продукции составляет только 20%. В 1996 г. Россия обладала сравнительным преимуществом по 156 из 1242 товарных позиций (по Международной стандартной торговой классификации), сейчас это число сократилось до 103 (у Китая, сравнивают авторы, выросло с 479 до 513). «Несмотря на риторику диверсификации, экспортная корзина России с середины 1990-х гг. стала еще более концентрированной», – заключают авторы.

Однако на региональном уровне картина более разнообразна. Наибольшей специализацией отличаются регионы на Урале и юге страны: в первом случае – за счет изобилия природных ресурсов, во втором – за счет высокой занятости в органах госуправления и соцобеспечения. И напротив, регионы центральной части отличаются большей диверсификацией. С 2002 г. региональная карта почти не изменилась: только 34 из 83 регионов стали более диверсифицированы, причем только в 15 процесс имел значимые масштабы. Остальные лишь усилили свою специализацию. Урал и Сибирь по-прежнему специализируются на горнодобывающих или металлургических отраслях, Костромская и Кировская области – на деревообрабатывающей и целлюлозно-бумажной промышленности, Пермский край и Татарстан – на химической, а Самарская область стала еще больше специализироваться на автомобилестроении.

Но если необходимость диверсификации экономики на национальном уровне очевидна, то в отношении регионов к такому выводу прийти сложно: на концентрацию тех или иных видов производств на субнациональном уровне влияет множество факторов, в первую очередь географическое положение. Сокращение зависимости страны от нефти может определяться не отраслевым разнообразием каждого региона, а наличием большого числа регионов с разной специализацией. Другими словами, стратегия диверсификации может заключаться в создании новых несырьевых производственных и экспортных мощностей в регионах. Успех предпринимаемых Россией усилий по диверсификации зависит от способности государства в полной мере использовать возможности, которые открывает региональное разнообразие страны, заключает главный экономист ЕБРР Эрик Берглоф.

Сознание и отношение

Одна из причин скромных успехов России на пути реформ и всех усилий по улучшению делового климата – недостаточное внимание к реализации спускаемых сверху законов и нормативных актов на региональном и местном уровне, выяснили эксперты ЕБРР. Условия для предпринимательской деятельности в России до сих пор не очень благоприятствуют созданию и росту компаний – они зачастую благоприятствуют компаниям крупным в ущерб всем остальным. В конце 1990-х доля новых компаний, выходящих на рынок, составляла 20% в общем числе компаний, что превышало средние показатели ОЭСР, однако в середине 2000-х этот показатель резко упал и к 2008 г. не достигал и половины от уровня 1999 г.

Столь низкая доля новых компаний отражает в том числе высокие административные барьеры. Например, как выяснил ЦЭФИР в ходе обследования в 2009 г., 53% лицензий, полученных компаниями, на самом деле законом не требовались: хотя каждая лицензия в среднем стоит $350 и по времени требует 10 человеко-дней, большинству компаний было легче заплатить, чем доказывать, что лицензия не требуется.

Субнациональный рейтинг Doing Business, оценивающий давление бюрократии на организацию и работу бизнеса и проведенный в России в 2009 и 2012 гг., показал, что планомерного улучшения не произошло почти ни в одном регионе. Лидер рейтинга-2012 – Ульяновская область не оказалась лучшей ни по одному из четырех критериев (открытие бизнеса, получение разрешений на строительство, регистрация собственности и подключение к энергоснабжению), хотя и заняла по каждому из них высокие позиции. Остальные регионы, отличившись лучшими практиками в чем-то одном, показали низкие результаты по другим критериям.

Комплексность решения проблем и нацеленность на результат зависят от региональной власти, уверен сопредседатель «Деловой России» Александр Галушка: «Ничего не получится без политической воли, если первое лицо не в фокусе проблем». Не зря посетившая форум «Ведомостей» гостья из Сингапура, с 1995 г. находящегося в мировом топ-3 рейтинга легкости ведения бизнеса, постоянно упирала на необходимость изменить сознание и изменить отношение, напомнил Галушка. В то же время бюджетная политика федерального центра этому изменению не сильно способствует: объем межбюджетных трансфертов на выравнивание – 400 млрд руб., а на развитие – 20 млрд, сравнивает Галушка. «Любому губернатору выгоднее сидеть на дотациях: привлек инвестора – а денег-то больше не стало», – сетует он. Выбор – сидеть на дотациях или предпринять усилия для развития собственной налоговой базы – стоял и перед Ульяновской областью, вспоминает ее губернатор Сергей Морозов, это сейчас очевидно, что выбор был правильный, но тогда были небезосновательные сомнения.

Губернатор Калужской области Анатолий Артамонов, регулярно делящийся с коллегами своим опытом, заметил: «Когда приезжает губернатор области – я понимаю, что в этом регионе что-то произойдет. А когда приезжают рядовые работники – я понимаю, что бумажки будут переписаны, отчет готов». О своем опыте создания еще в 1990-х гг. института защиты инвестпроектов (с целью борьбы с бюрократией) Артамонов рассказывает так: «За столом у меня собирались все – федеральные, региональные, муниципальные власти, инвестор докладывал о своем проекте, и ему задавали вопросы до тех пор, пока они не иссякнут. Затем все подходили ко мне и расписывались, что вопросов к инвестору не имеют. И после того, как все «генералы» расписались, ни один «сержант» не имел права инвестору вопросы задавать. Такой абсолютно ручной способ, коррупции мы противопоставили простейший механизм». Сейчас губернаторская подпись служит разрешением на строительство: пока региональные власти помогают инвестору собрать все документы для экспертизы проекта («скоро надо будет чуть ли не метрики о рождении всех участников проекта подавать», сердится Артамонов), инвестор уже может начинать строительство. «Пока еще не посадили», – смеется губернатор.

Климатические различия

Региональные различия по качеству условий для предпринимательства обусловлены не только различием в регулировании на местном уровне и разной эффективностью проведения федеральных реформ. Проведенное ЕБРР, Всемирным банком и ЦЭФИР «Обследование состояния деловой среды и показателей работы предприятий» (BEEPS) по 4220 фирмам в 37 регионах в 2011–2012 гг. показало, что в разных регионах предприниматели вкладывают разный смысл в понятие «препятствие для бизнеса».

На ожидания уровня качества деловой среды влияют характеристики компаний. Например, экспортеры чаще будут рассматривать таможенное регулирование как препятствие своей деятельности. Тогда как работающие только на внутреннем рынке компании могут быть таможней довольны – что не означает ее хорошей работы. Или регион с большим числом инновационных компаний, сталкивающихся с проблемой серьезного дефицита кадров в силу своей специфики, может по обеспеченности квалифицированным персоналом получить худшую оценку, чем соседний регион, даже если в целом ситуация с предложением кадров в первом случае лучше, чем у соседей, где производят в основном традиционную продукцию.

Фактически ни у одного региона топ-3 их главных проблем не совпадает с тремя главными проблемами для страны в целом (коррупция, доступ к финансовым ресурсам и кадрам). Таможенное регулирование – главное препятствие для развития предприятий Калининградской области, но не для других регионов. В Петербурге и Московской области проблемы доступа к земле могут отчасти отражать ограничения ее реального предложения. В Ленинградской области большие проблемы с транспортом не означают, что он хуже развит, а отражают повышенный спрос, и с точки зрения бизнеса это именно тот вопрос, который надо решать в первую очередь. В Хабаровском крае к числу главных проблем отнесли инфраструктуру, а в Приморском, где инфраструктурные проблемы были частично решены стройками к саммиту АТЭС, наиболее проблемны различные вопросы регулирования и коррупция. Это не означает, что, например, лицензирование в Приморье объективно сложнее, чем в Хабаровске, однако это показывает, что улучшение инфраструктуры в Хабаровске и регулирования в Приморье могли бы принести значительные результаты с точки зрения развития фирм в этих регионах, отмечают авторы исследования. И это необходимо учитывать при составлении и анализе выполнения «дорожных карт» Агентства стратегических инициатив (АСИ), советуют исследователи.

В Хабаровском крае 70% территорий труднодоступны, говорит и.о. замминистра экономического развития и внешних связей региона Мария Авилова: «Мы попадем на более низкие позиции по сравнению с любым регионом центральной части России». Примерно 40% инвестиций в регионе идут в инфраструктуру, но без поддержки федеральных властей проблемы инвесторов не решить, считает она. Если бы в рейтинге был такой показатель, как водоотведение и водообеспечение, то в Ленинградской области он вошел бы в топ, поскольку для инвесторов в регионе это самая большая проблема, согласна с подходом исследователей к интерпретации проблем врио директора Агентства экономического развития Ленинградской области Наталья Трунова.

Три проблемы не вошли в число значимых препятствий ни в одном регионе – это преступность, лицензирование и судопроизводство. Решение проблемы лицензирования за 10 лет реформы, видимо, принесло плоды, объясняют такой результат авторы. А судопроизводство не рассматривается в качестве ограничения потому, что в любом регионе лишь незначительная часть фирм решают свои споры в суде.

Значительные региональные различия исследователи обнаружили в восприятии предпринимателями главной российской беды – коррупции. Например, в Хабаровском крае она относится к менее значимым препятствиям, а в Петербурге на нее жалуются чаще, чем по России в целом. Значит ли это, что уровень коррупции в данных регионах отличается?

Оказалось, что в большинстве регионов коррупцию рассматривают не как проблему, а как решение, когда, например, взятки гарантируют решение вопроса или могут его ускорить. При оценке предложенной респондентам гипотетической ситуации в «городе N», где чиновники никогда не берут взяток и всегда следуют правилам, но получение разрешений может занимать достаточно длительное время, 25% опрошенных расценили такое следование госслужащих букве закона как серьезное препятствие предпринимательской деятельности. Проранжировав таким образом регионы по степени толерантности к коррупции, исследователи выяснили, что эта терпимость минимальна у предпринимателей Петербурга (0,7 балла по шкале от 0 – «коррупция как решение» – до 1 – «коррупция как проблема»), а также Московской области, Башкирии (0,6 балла), Нижегородской области (0,58) и Москвы (0,55). Больше других коррупцию склонны воспринимать не как проблему, а как способ решения предприниматели Новосибирской области (0,3 балла), Кировской и Ульяновской (около 0,35 балла), Мурманской и Иркутской (0,38).

Есть опасения, что такая ситуация может привести к еще большему укоренению как плохих институтов, питающих коррупцию, так и самого коррупционного поведения, тревожатся авторы исследования. Компания может поощрять коррупцию как способ решения проблемы, вызванной низким качеством нормативной базы, что приведет к еще большему снижению этого качества и еще большему распространению взяточничества. А это, в свою очередь, еще больше укрепит компанию в том, что коррупция – подходящий способ решения проблем. В то же время в регионах, где коррупцию считают препятствием, она может казаться более серьезной проблемой, но при этом быть менее укоренившейся и более легко решаемой за счет улучшения регулирования и повышения прозрачности госуправления, резюмируют авторы исследования.

Необходимо уменьшить или переориентировать роль государства там, где госрегулирование оказывает наиболее негативное влияние на рост компаний, создавая возможности для коррупции и злоупотреблений (лицензирование, проверки, налоговая деятельность, таможенные процедуры), советует ЕБРР, признавая, что это нелегко: подобные реформы предполагают реформирование самого государства, что «равнозначно попытке человека поднять себя за волосы».

Без гигантизма

Исследование ЕБРР выявило еще несколько основных препятствий на пути к модернизации экономики. Государство слишком большое внимание уделяет финансированию инноваций, справедливо считая их одним из ключевых способов диверсификации экономики, однако при этом игнорируя проблемы профессиональной подготовки и образования, без которых структурные преобразования невозможны.

Правительство придерживается точки зрения, что финансировать инновации нужно в централизованном порядке: в России при сопоставимом с другими странами уровне расходов на НИОКР – 1% ВВП – три четверти этих расходов осуществляет госбюджет. Мировая же практика показывает, что уровень инноваций зависит от трех условий: уровня политических и экономических институтов (уровень инноваций выше в странах с демократическим режимом), развитой системы образования и научной деятельности, спроса на инновационные товары и услуги.

В России основная часть НИОКР приходится на долю госбюджета и компаний госсектора (инновационными можно назвать менее 2% всех компаний малого и среднего бизнеса): чрезмерная ориентация правительства на стимулирование высокотехнологичных отраслей отвлекает внимание от необходимости инновационной деятельности в самих компаниях. Компании импортируют новые технологии из-за рубежа, но и такой уровень приобретений остается низким. В странах с развивающейся экономикой проводниками инноваций служат иностранные фирмы, но в России доля НИОКР, проводимых иностранцами, крайне мала, несмотря на все попытки привлечь зарубежных инвесторов путем создания ОЭЗ. «Сравнительно небольшой вклад иностранцев, вероятно, дорого обходится России», – беспокоятся исследователи, столь характерное для развивающихся стран явление, как совместные инвестиции местных и иностранных фирм в инновационную деятельность, в России практически отсутствует.

Доминирование государства в НИОКР, усугубляемое замкнутостью российских институтов, создает антистимулы, подталкивающие молодежь к миграции и затрудняющие наем иностранных ученых. У госучреждений же практически отсутствуют стимулы работать на рынок, что порождает разрывы между разработками и спросом на них, препятствует коммерциализации научных разработок.

Политику прямого финансирования инновационной деятельности необходимо скорректировать, советует ЕБРР: государство должно отказаться от роли главного инвестора и перейти к выполнению вспомогательных функций. Хотя в целом доступ к финансовым ресурсам улучшился, проблема в том, что для инновационных и динамично растущих компаний этот вопрос остается значительным препятствием. Например, по кредитам более одного года ставки для малого бизнеса составляют 17% против 10% для крупных компаний. На отсутствие доступа к финансированию пожаловалась почти четверть опрошенных в ходе BEEPS компаний.

ЕБРР советует государству переключиться на венчурное финансирование: «Судя по опыту других стран, оно оказывается особенно успешным, когда госструктурам принадлежит миноритарная доля участия в капитале частных управляющих фондов, а не когда государство пытается создать собственные инвестфонды и получить в них мажоритарную долю». К развитию инноваций путем создания госкомпаний «Роснано» и РВК авторы исследования относятся не очень позитивно: подобное участие государства в венчурном финансировании создает множество рисков: недостаточной открытости, диффузии целей, слабого управления и ошибки в выборе приоритетных секторов. Кроме того, компании, получающие от таких госструктур финансирование, могут предпочитать уже апробированную деятельность: господдержка поможет коммерчески жизнеспособным проектам, но к инновациям это отношения иметь не будет.

Образование: минус 1% ВВП

Способность экономики к инновациям всегда будет определяться имеющимися в ее распоряжении квалифицированными кадрами. Здесь у России тоже большие проблемы, выявил ЕБРР.

«Советское наследие» – исследовательский и научный потенциал – тоже постепенно сходит на нет в силу старения кадров и малого притока молодых исследователей. Российский феномен в том, что, несмотря на почти тотальную распространенность высшего образования, уровень получаемых студентами навыков, необходимых в современной экономике, невысок. Проблемы начинаются еще со школы, выяснили исследователи. По шкале Программы международной оценки образовательных достижений учащихся (PISA), на основе которой ОЭСР составляет рейтинг достижений 15-летних учащихся в чтении, математике и естественных науках, Россия занимает 38-е место из 65 стран. Это выше, чем у многих стран с формирующейся рыночной экономикой, но значительно ниже, чем у ведущих стран, замечают авторы, и с годами (исследование проводилось четырежды с 2000 по 2009 г.) показатели ухудшаются либо стагнируют: «Страна со временем утрачивает сравнительные преимущества в области образования».

Если бы России удалось поднять свою «школьную» оценку до таких лидеров переходных экономик, как Польша и Эстония, то в долгосрочной перспективе это дало бы прибавку к росту до 1% ВВП. Политика децентрализации школьного образования оказалась непоследовательной и себя не оправдала, заключают авторы, советуя разрешить выход на рынок образовательных услуг частным компаниям, как в Швеции или Великобритании.

Похожие проблемы выявил анализ системы профессиональной подготовки, а также подготовки управленческих кадров: средние оценки качества управления в России оказались почти наихудшими среди 25 стран (но лучше, чем в Узбекистане и Казахстане). Полученные данные свидетельствуют о снижении профессиональных навыков и человеческого капитала, что особенно сказывается на инновационных компаниях, пришли к заключению авторы: по уровню инноваций Россия по-прежнему отстает от других стран, и нет признаков того, что ситуация вот-вот изменится.