Как парламент терял интерес к органу парламентского контроля

Вчера во внеочередном порядке сменился начальник у Счетной палаты (СП) – органа парламентского контроля за исполнением федерального бюджета, так она обозначена в Конституции (ст. 101, п. 5).

Иных рычагов воздействия на исполнительную власть Конституция парламентариям не предоставила. Но должность председателя СП де-факто давно пополнила кадровую колоду президента, де-юре оставаясь креатурой парламента.

Уход под крыло исполнительной власти был постепенным.

В первые три созыва (1993–2003 гг.) депутаты и сенаторы формировали СП сами, не испытывая нужды в сторонней помощи. Госдума по собственному усмотрению назначала председателя СП и шестерых аудиторов. Совет Федерации (СФ) по собственному усмотрению назначал зампреда СП и еще шестерых аудиторов. Правила слегка изменились в 2004 г. после думских выборов 2003 г., которые впервые выиграла новая партия «Единая Россия», впервые получившая большинство.

СП изначально создавали на четыре года, сообразно сроку полномочий Думы. И новый думский созыв обязан был в 2004 г. собрать новый состав СП, так как истекали четырехлетние полномочия всех – и председателя с зампредом, и аудиторов. Тут-то единороссы и обнаружили, что законы принимают депутаты, утверждают их сенаторы, а президент подписывает их и публикует.

Выходит, он полноправный участник процесса, но при этом не допущен к формированию СП. И партия устремилась устранять несправедливость, стараясь не замечать того, что СП, с одной стороны, не имеет никакого отношения к законодательному процессу, а с другой – единственный инструмент в руках парламента, позволяющий прямо контролировать те самые структуры исполнительной власти, которые формируются по воле президента.

В итоге забота дала результат: у главы государства возникло право подбирать и потом представлять думцам – кандидата в председатели СП, а сенаторам – кандидата в зампреды СП.

Очередные статусные метаморфозы произошли в 2013 г., когда был принят новый закон «О Счетной палате РФ», действующий и поныне. Единороссы, которые к тому моменту уже в третий раз получили под свой контроль Госдуму, подчеркивали, что по новому закону СП становится не просто инструментом парламентского контроля, но и «высшим органом внешнего государственного аудита». В этом виделось резкое повышение статуса СП.

Со своим новым суперстатусом СП осталась, как и прежде, «органом, подотчетным Федеральному собранию» (ст. 2, п. 1 закона «О Счетной палате РФ»). За депутатами и сенаторами новый закон сохранял право «осуществления парламентского контроля посредством формирования СП» (ст. 1, п. 2 того же закона).

Учитывал новый закон и права президента при «формировании СП». Но суть равенства участников сторон круто модифицировалась. Без вмешательства главы государства парламентарии с тех пор не могут назначить не только председателя СП с зампредом, но и ни одного из 12 аудиторов. Депутаты и сенаторы теперь вправе лишь подобрать кандидатуры, направить их список в Кремль для согласования и потом ждать, кого президент оставит в списке, чтобы прислать его назад парламентариям – пусть утверждают.

Самой же прочной основой для «равенства президента» и Федерального собрания стали обновленные сроки полномочий СП и всех ее членов. Изначально полномочия СП совпадали по срокам с работой Госдумы – четыре года. Президентские сроки тогда тоже были четырехлетними. Но в 2012 г. они скорректировались через поправки в Конституцию. С тех пор депутатов страна выбирает на пять лет, а президента – на шесть. Смена сроков коснулась и СП. Теперь всех – председателя, зампреда и аудиторов – полагается назначать на шесть лет, т. е. длительность работы органа парламентского контроля оказалась привязанной не к думской, а к президентской легислатуре.

И это был еще не весь потенциал, который несла в себе новая схема для «равенства президента». Возможности ее вскрывались позже, на практике. Например, по ходу назначения председателем СП Алексея Кудрина, которое состоялось только потому, что должность стала вакантной раньше срока.

В отставку тогда ушла Татьяна Голикова, возглавлявшая СП с 2013 г. Полномочия ее, как и всех членов СП, истекали в 2019 г. Но в мае 2018 г. она стала вице-премьером в новом правительстве Дмитрия Медведева. Досрочный уход председателя СП в тот момент случился впервые. Все прежние председатели покидали пост только потому и тогда, когда заканчивался очередной срок полномочий всей палаты. Председатели назначались одновременно с зампредами и аудиторами и одновременно же с ними складывали полномочия. Оттого казалось, что в СП люди приходят командой, в которой срок полномочий каждого связан и строго ограничен сроками полномочий всей палаты.

В такой логике Кудрин в мае 2018 г. должен был бы стать председателем всего на год с небольшим – до сентября 2019 г., когда истекали полномочия всей СП. Потом ему следовало бы сложить полномочия вместе со всей палатой и заново пройти процедуру назначения на следующий срок. Но этого не произошло, да и закон этого не предписывал.

В мае 2018 г. с одобрения Госдумы он стал председателем СП сроком на шесть лет. В итоге год спустя закончились полномочия всех членов СП, но не ее председателя. В сентябре 2019 г. почти все члены СП были озабочены собственным трудоустройством. Кто-то завершал карьеру аудитора. А те, кто готовился к продолжению, искали поддержки на Охотном Ряду, в Совете Федерации и в Кремле. У Кудрина этих хлопот не было – он ведь уже назначен, и назначен на шесть лет.

Так и выяснилось, что председатель СП автономен не только от парламента, но и от самой палаты. Таковы нормы закона «О Счетной палате РФ», действующего с 2013 г.

Схожую автономию закон гарантирует и аудиторам, как это стало очевидным в том же 2018 году: в сентябре того года губернаторские выборы во Владимирской области проиграла Светлана Орлова. Проиграла, уже отработав губернатором один срок и располагая поддержкой «партии власти». В ноябре Орлова уже была членом СП, заняв вакантную должность аудитора сроком на шесть лет. Смена состава СП в 2019 г. ее не коснулась, как и Кудрина.

В подобном движении кадров и карьеры нет ничего криминального и даже предосудительного, когда речь идет о бюрократии. Но СП – не министерство, не департамент, не какой-нибудь отраслевой или секторальный регулятор. СП с ее правом «высшего» аудита и парламентского контроля – это орган, имеющий потенциал политического влияния. «...Обеспечивать конституционное право граждан РФ (имеющих представительство в парламенте. – «Ведомости») на участие в управлении делами государства» – такая цель деятельности СП записана в законе о ней.

Но в силу нынешней правовой реальности такой орган кадрово автономен от парламента, а значит, и от тех, кто его формирует. В публичном пространстве доступны лишь годовые отчеты «высшего органа» аудита перед палатами Федерального собрания, результаты аудиторских проверок засекречены, и парламентарии вправе лишь ознакомиться с ними лично.

Впрочем, не только назначение Кудрина, но и его замена выявила новый нюанс – оказывается, что с 2020 г. ни один из парламентариев сильно не озаботился новой редакцией закона «О Счетной палате РФ» или хотя бы поправками к ней. А она нужна – ведь в Конституции «поменялись местами» палаты, которые назначают главу СП и ее зампредов.

А раз спешки среди депутатов и сенаторов по новому регулированию процедуры парламентского контроля нет, то, может, не сильно она и нужна.