Новая удавка для госзакупок

Новая аналитическая записка Центра перспективных управленческих решений (ЦПУР) «Система государственных закупок в России: конкуренция против качества?» поражает разрывом между компетентным и убедительным описанием бюрократического кошмара в области госзакупок и рекомендациями, предлагающими зайти на новый виток того же регуляторного безумия, только на качественно новом технологическом уровне, без нынешних возможностей для обхода невменяемых правил.

Диагноз, с которым сложно не согласиться, выглядит так: для бюджетных организаций всех уровней и отраслей деятельности закупки на бюджетные средства, как добросовестные, так и недобросовестные, совершаются при помощи одних и тех же манипуляций. С точки зрения организации процесса закупок нет большой разницы между ворами и честными администраторами. Если у вас вообще есть какая-то содержательная цель – получить ли откат, экономно и рационально использовать бюджетные средства или просто закупить достаточно качественный товар или заказать услугу, – вы обречены манипулировать правилами закупок приблизительно по одним и тем же схемам. Позволить себе бездумно играть по безумным правилам могут лишь те администраторы, кого вообще не интересует никакой результат – ни честный, ни коррупционный, а только соблюдение процедуры. Остальные вынуждены хитрить, причем ситуация в равной степени превращает и добросовестного чиновника, и завзятого вора в потенциальный объект уголовного преследования.

При этом логика бюрократической отчетности приводит к тому, что при действительно конкурентном проведении торгов можно скорее добиться низкой цены, чем лучшего качества за сравнимые деньги, потому что такой выбор поставщика легко объяснить проверяющему, а в потенциале и прокурору, ведь цены – это цифры, а оценка качества закупленного – штука куда более субъективная и требует профессионального взгляда на вещи. Врач знает разницу между местным и импортным препаратом с одним и тем же действующим веществом, декоратор имеет четкое представление, какая ткань лучше подходит для реквизита и т. п. Но контролеры и полицейские вникать в тонкости процессов, происходящих в больнице или театре, не собираются совершенно, а сотрудники профильных организаций, в свою очередь, ни справедливости, ни понимания от них не ждут. Куда проще отмазаться тем, что выбрали самый дешевый вариант, и все тут. Да и поставщики с репутацией не рвутся конкурировать с бракоделами, готовыми предложить цену ниже рынка, а потом ввязываться в исполнение процедур, связанных с закупкой, которые крайне громоздки, избыточно забюрократизированы и влекут за собой опять же значительный риск проверок с перспективой уголовного дела. Таким образом, если вы хотите по госзакупкам получить действительно качественный товар, то торги – обычно это аукцион – приходится имитировать, чтобы гарантировать победу заранее известному поставщику по нормальной цене. А это уже коррупция – даже если в процессе к пальцам лиц, принимающих решения, ни рубля не прилипло (на что надежды не так уж много).

Разумеется, такая система приводит и к появлению монополистов или почти монополистов в поставках того или иного вида товаров бюджетным учреждениям. В октябре 2019 г. из размещенных на этот момент, но еще не закрытых контрактов 5% поставщиков (примерно 11 000 компаний) должны были получить 83% бюджетных денег, приходящихся на этот единовременный срез. А монополист уже может дополнительно понижать качество – ведь поток бюджетных средств ему гарантирован. О масштабах проблемы говорит то, что аналитикам ЦПУРа удалось выявить и описать целых 100 различных «недолжных» практик – т. е. таких, которые широко используются не только в коррупционных целях, но и чтобы просто обеспечить возможность выполнения профильных функций, снизить риски проверок и уголовных дел. Список этих практик, занимающих половину объема записки, читается как экономический детектив, и одна только его публикация уже стоила всей затеи.

Но рекомендации противоречат всему, что описано выше, словно их писала другая команда. Предлагается создание автоматизированной системы – вернее, пучка систем – сплошного контроля, которая заставит участников рынка действительно соблюдать описанные выше неэффективные правила, причем в той правовой среде, где любая ошибка или конфликт с проверяющими приводит к тому, что арбитрами в споре профессионалов становятся некомпетентные силовики (а в итоге – к уголовному делу с почти гарантированной санкцией). Заменить единый для всех закон множеством «отраслевых» законов и постепенно переходить к электронным системам сплошного контроля вместо нынешних выборочных проверок. Действовать, нужно отдать должное авторам, предполагается аккуратно и постепенно, с пилотными проектами и веером различных решений для рынков разного типа (с монополистом, неустойчивым предложением и т. д.). Ритуальные слова о снижении рисков уголовного преследования и об упрощении закупочных процедур, невозможном без выполнения предыдущего – невыполнимого изначально – условия, разумеется, произнесены, но это те самые оговорки, которые с легкостью выпадают из благонамеренных планов реформ, превращая их в собственную противоположность. А без выполнения этих двух условий базовый подход оборачивается тем, чтобы сделать еще теснее, мелочнее и жестче уже накинутую на бюджетные организации удавку.

Автор — социолог, доцент Высшей школы экономики, Санкт-Петербург