Каким будет новое бюджетное правило

Хоть и говорят, что Бюджетный кодекс обязан быть неизменным – выбит из мрамора или вылит из бронзы, – поправки в него в последние годы принимались часто. Чаще, чем раз в квартал. То же касается и бюджетного правила, призванного ввести определенные ограничения для расходования средств при получении сверхдоходов федерального бюджета. На моей памяти сменилось порядка пяти основных версий бюджетного правила. До ввода новых санкций оно действовало следующим образом: доходы бюджета с продажи нефти по цене выше, чем определенная сумма, переходили в фонд национального благосостояния (ФНБ) и сохранялись в нем в виде безрисковых ликвидных активов. Такая цена отсечения была определена в $40 за баррель для 2017 г. и затем ежегодно индексировалась. Если цена нефти опускалась ниже зафиксированной отметки, средства из ФНБ должны были выделяться для компенсации недополученных доходов.

Видимо, теперь мы вступаем в эпоху нового бюджетного правила. Того, что сейчас происходит в российской экономике, никогда еще не было в новейшей истории. С одной стороны, бюджет получает сверхбольшие нефтегазовые доходы из-за высоких цен на энергоносители, а с другой стороны, страна испытывает жесточайший кризис, который требует расходования средств, а не накопления сверхдоходов. Невиданный нонсенс, который и требует корректировки заданных в законе ограничений и процедур.

Можно ли в будущем предусмотреть подобные и иные случаи, чтобы один раз записать их все в бюджетное правило и на этом успокоиться? Возможно, но наша законодательная практика идет по другому пути: она всегда подстраивается под текущие потребности и необходимости. Изменчивость российского бюджетного законодательства – это данность, при которой мы живем последние десятилетия.

Работа с бюджетами требует комплексного сочетания различных мер. Бюджетно-налоговая политика, как известно, должна быть синхронизирована с денежно-кредитной, и если в какой-то из них начинается резкое ужесточение, то обязательно необходимо смягчать другую. Если политика будет жесткой в обоих случаях, это может затормозить, а то и вовсе парализовать экономическое развитие. И наоборот, мягкость мер и там и там может разбалансировать экономику. Понятно также, что сейчас наибольший эффект на экономическое развитие оказывают геополитические факторы. В связи с этим регуляторные инструменты, в том числе бюджетные, дают слабый эффект.

Однозначно: ситуация в российской экономике в настоящий момент была бы значительно хуже, если бы не было резервов, которые были накоплены за счет конъюнктурно зависимых налоговых баз. При такой структуре формирования бюджетных доходов страна обязана делать накопления, которые можно расходовать в не тучные годы экономической жизни. На мой взгляд, ФНБ в определенной степени с этим справляется.

Однако сейчас, в условиях невиданных ранее экономических санкций, нужно активнее использовать накопленные резервы для того, чтобы минимизировать негативные эффекты в экономике. Необходимо направлять эти средства как на помощь гражданам, оказавшимся в трудных условиях, так и на помощь предприятиям – причем как системообразующим, так и малым.

Необходимо при этом найти способ разумного расходования средств ФНБ. В связи с этим вспоминается случай из новейшей истории: с начала 2009 г. за пару лет средства резервного фонда РФ почти с 3,8 трлн руб. снизились до менее чем 800 млрд руб., так как их активно использовали для преодоления воздействия кризиса. Этот случай показывает, что те накопления, которые кажутся очень большими, при жестком кризисе – большом дефиците федерального бюджета и ограниченности других финансовых инструментов – могут растаять крайне быстро. Поэтому рассчитывать на то, что резервы ФНБ можно будет использовать по всем направлениям и на протяжении долгого времени, не следует. Необходимо подключать другие – и политические, и экономические – инструменты, чтобы справиться с нынешней сложной ситуацией.

Кроме того, если есть желание в будущем обезопасить и зарезервировать средства на длительный период, то не следует отказываться от способов их постепенного расходования. Нынешний способ расходования предполагает, что если общий объем средств ФНБ снижается до 5% от ВВП, то эти средства нельзя использовать на поддержание бюджета в объемах, превышающих 1% от ВВП. Полагаю, что такой способ расходования средств ФНБ следует сохранить даже сейчас, когда страна входит в режим необходимости сокращения части расходов при падении части доходов и необходимости наращивания антикризисных мер поддержки граждан и предприятий. Лучше иметь средства в запасе, чем расходовать все и сразу. Тем более что использование многих других инструментов правительства и Центрального банка сейчас оказалось заблокировано из-за недружественных действий Запада.

В прошлом размещение средств ФНБ в валюте было вполне рациональным решением финансовых властей на тот момент, когда оно принималось. В то же время происходил и уход от использования доллара, дедолларизация различных экономических и бюджетно-финансовых отношений. Эта стратегия, как сейчас выясняется, оказалась верной.

Как будет развиваться ситуация в будущем, даже ближайшем, сказать очень сложно. Все будет зависеть скорее не от экономических факторов, а от действий, которые лежат в сфере большой политики. Предсказать степень недружественности действий наших западных контрагентов невозможно.

С 2020 г., когда пандемия коронавируса охватила мировую экономическую систему, стал активно использоваться термин «новая реальность», возникший чуть ранее, после мирового кризиса 2008–2009 гг. Сейчас появление «новой реальности» стало еще более явным, поскольку и в глобальных процессах, и в двусторонних экономических отношениях стран мира произошел перелом. Все это должно привести и к тому, что большая часть установок, которые до некоторого времени действовали в бюджетном правиле, также наверняка поменяются.

Это не значит, что нужно отказываться от законодательно установленных ограничений при формировании и расходовании средств федерального бюджета при получении сверхдоходов от нефтегазового сектора. Просто само бюджетное правило вновь будет выглядеть по-иному.