Как сократить госаппарат, не увеличив его

Один из важных итогов 2020 г. – новый облик антикризисных действий госуправления. Оно стало гораздо более реактивным, гибко реагирующим на эпидемиологические волны и прочие угрозы. «Активы под управлением властей» тоже поражают воображение – на поддержку экономики и граждан правительствами и центробанками было мобилизовано почти $20 трлн. Существенно выросли и объемы информации, на основе которых осуществляется принятие решений. Все это «триггер цифровизации». Причем дистанция предстоящих перемен никак не спринтерская. Впереди марафон, на котором госуправленческие задачи гарантированно окажутся более сложными, чем уже освоенные даже лучшими мировыми практиками. Взрывной рост информации, с которой приходится иметь дело в госуправлении, – это одновременно и вызов, и ответ. Текущие ограничения в освоении big data и адекватности оценок, закладываемых в основание курсов экономических политик, могут быть преодолены только существенным увеличением «объема мозга» (по аналогии со становлением homo sapiens на основе прямоходящих и уже что-то умеющих гоминид). По сути, речь идет об общемировом процессе, означающем переход от реактивных действий регуляторов, продиктованных ситуацией вокруг COVID-19, к стратегическому управлению изменениями экономических структур.

Россия уже в этом тренде. В ноябре правительство объявило о предстоящем сокращении численности госслужащих. За многолетнюю историю российского госуправления таких попыток было немало, положительных результатов и последствий – гораздо меньше. На сей раз, похоже, подход к очередной реформе более основательный, к тому же определяемый общей логикой цифровой трансформации функций государства.

Авторы доклада НИУ ВШЭ «Ответ на вызовы цифровизации: госуправление, основанное на данных, «штабная» модель управления и структурный маневр в численности госслужащих» выяснили, что цифровизация радикально меняет архитектуру иерархических систем. Их организация становится проще, уровней оказывается меньше, при этом они наполняются новыми смыслами. Резко усиливается значение «штабов управления», получающих технологические возможности дотянуться до любого исполнителя. В этих «нервных узлах» за счет сокращения в госаппарате обеспечивающих функций и типовых рутинных операций (на них в федеральных органах исполнительной власти в настоящее время приходится около 30% трудозатрат) должна концентрироваться экспертно-аналитическая, модельная и прогнозная деятельность. В этом эксперты НИУ ВШЭ как раз и видят рост «управленческого мозга» государственного организма. Естественно, что для этого должно быть проведено обновление функционала всех федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ) с изменением их ресурсного обеспечения и формированием новых компетенций у госслужащих.

Искусственный интеллект, способный заменить рутинные функции, создает, уверены авторы доклада, пространство для наращивания аналитических компетенций внутри госаппарата. «Мощный блок собственных аналитиков, обладающих разносторонними компетенциями по анализу big data, первичных данных из различных государственных и негосударственных источников, владеющих различными методами их сбора и аудита, должен выполнить роль драйвера цифровой трансформации федеральных органов исполнительной власти и всего госсектора в целом. Резкое усиление экспертизы внутри правительства и министерств для поиска альтернатив решения системных проблем и текущей аналитической поддержки создаст необходимые условия для цифрового прорыва».

Из общего посыла следуют и вполне рациональные рекомендации, из которых стоит выделить расширение аналитических и прогнозных функций в аппарате правительства, что необходимо для снижения его критической зависимости от предложений министерств и ведомств. Главное в такой реформе департаментов – достижение ими системного видения развития экономики и ее многоотраслевых компонентов, выходящего за рамки компетенций отдельных ФОИВ.

Конкретные решения еще предстоит найти, но принцип заслуживает поддержки. Одновременно на «управленческий штаб» стоило бы замкнуть и оценку регулирующего и фактического воздействия, включая проработку альтернативных нормотворческих и правоустанавливающих новаций. Это может вывести на новый качественный уровень коммуникации кабинета министров и с бизнесом, и с экспертным сообществом. Это тем более важно, когда скорость работы правительства возросла настолько, что оно нередко не успевает доходчиво и убедительно разъяснить смысл своих решений. Между тем доказательность экономической политики – основа доверия к ней, что оборачивается, как показывает мировой опыт, немалым дополнительным ресурсом экономического роста.

Весь доклад НИУ ВШЭ пронизан озабоченностью тем, что необходимо сделать уже в близком времени, чтобы госуправлению вновь не попасть в накатанную бюрократическую колею. С точки зрения повышения эффективности и качества коммуникаций регуляторов с регулируемыми нужно определить должную роль «аналитического централизма». Возможно, на «цифровом языке» логичнее было бы говорить о «распределенном реестре аналитических компетенций» всех участников отношений по поводу принятия и исполнения госрешений. В обеспечении работоспособности системы таких отношений, пожалуй, и заключается главный смысл «глубинной реформы госуправления».