Противоречивые институты развития
Почему ИИР требуется реформа
Анонсированная премьер-министром Михаилом Мишустиным реформа российских институтов развития дает повод подвести определенную черту под их деятельностью и еще раз обозначить остающиеся проблемы
Странные для русского экономического слуха компании под названием «институты развития» стали появляться в России около 15 лет назад. Тогда в президентском послании прозвучали слова «технологические инновации» и возникли первые компании, задачами которых было провозглашено «преодоление провалов рынка» и создание специальных инструментов развития новых и перспективных индустрий. И хотя некоторые структуры, впоследствии отнесенные к институтам развития, были созданы ранее, именно в тот период сложилось понимание, что существующих инструментов и институтов государства недостаточно для ускоренного технологического развития.
Одной из первых была задумана Российская венчурная компания (РВК), создание которой курировал Герман Греф в статусе министра экономического развития (в то время суперминистерства, влиявшего на всю экономическую политику правительства). Ходили разговоры, что он сам был готов ее возглавить, но случилось более перспективное назначение – Сбербанк. Примером для РВК был суперуспешный израильский проект Yozma, который сумел буквально за одно десятилетие в 90-х взорвать венчурную индустрию Израиля, привлечь в нее значительные объемы глобального рискового капитала и вырастить совокупно несколько тысяч технологических компаний. Кстати говоря, Игал Эрлих, руководитель Yozma, вошел в совет директоров РВК.
Годом позже было создано «Роснано», еще через несколько лет – «Сколково». Множество менее известных институтов инновационного развития (ИИР) появилось в то же время в контуре деятельности различных министерств и регионов, и скоро начала возникать реальная путаница в инструментах поддержки. В 2010 г. были подписаны соглашения между ведущими ИИР об организации инновационного лифта – несколько бюрократическая идея о «последовательном финансировании» инновационных компаний разными ИИР по мере их роста. Идея была холодно встречена рынком, поскольку без соприкосновения с реальным инвестрынком в таком лифте оставались бы только самые слабые компании, но оказалась весьма живучей – до сих пор чиновникам нравится идея последовательного вливания денег в растущие компании.
Как реформируют институты развития
«По поручению президента правительство проведет оптимизацию институтов развития, чтобы они в полной мере могли работать на достижение национальных целей развития, которые определены указом президента», – сообщил премьер-министр Михаил Мишустин в ходе совещания с вице-премьерами 23 ноября. По его словам, в новой структуре сохранятся стратегически важные организации: «Росатом», «Роскосмос», «Ростех», «Росавтодор», «Росагролизинг», Россельхозбанк, Агентство по страхованию вкладов, «Российский экологический оператор», Дом.РФ, Корпорация развития Дальнего Востока и Корпорация развития Северного Кавказа. При этом акционерное общество «Курорты Северного Кавказа» станет Корпорацией по туризму.
В то же время функции восьми институтов развития предполагается перераспределить между ВЭБ.РФ и федеральными органами исполнительной власти, а сами эти институты будут ликвидировать. «ВЭБ-лизинг» и ГТЛК будут преобразованы в единую лизинговую компанию, Корпорация МСП, РЭЦ, ЭКСАР и «Роснано» – переданы под управление ВЭБ.РФ, «МСП банк» и банк Дом.РФ объединены, а Российская венчурная компания будет передана в управление Российского фонда прямых инвестиций.
Дарья Савенкова
Был ли удачным тот запуск группы основных ИИР? Понять это много раз пытались в различных и правительственных, и общественных структурах. Проводилось много исследований и оценок, и выводы их были противоречивыми. К примеру, в 2007–2012 гг. российский венчурный рынок рос самыми быстрыми темпами в мире – по оценкам РАВИ, он вырос почти в 10 раз со $108 млн до $1,2 млрд, выйдя на 4-е место в Европе. Такими темпами в дальнейшем рос только Китай, который, однако, потратил на несколько порядков больше государственных денег на запуск рынка, в последние годы став реальным конкурентом США. Однако уже в 2014 г. российский венчурный рынок упал вчетверо и с тех пор тех значительных темпов роста уже не демонстрирует. Но вина ли в том институтов развития?
С первых лет деятельности ИИР эксперты поднимали вопрос о том, что институциональные провалы российского рынка не залить деньгами. За последние годы сильно сократился приток в Россию международных институциональных и частных инновационных денег – они нашли себе другие рынки для роста, в которых ниже страновые и экономические риски. Часть проблем с законодательством удалось решить (например, была создана современная форма для деятельности венчурных фондов – договор инвестиционного товарищества), однако проблем осталось еще немало. Регуляторный оазис в «Сколково» помог многим резидентам, но не решил всех их проблем.
В 2014 г. правительство предприняло очередную попытку разобраться в ситуации и определить план действий. Была сформирована рабочая группа институтов развития, разработавшая список ключевых проектов, которые должны были улучшить ситуацию. Я, например, курировал два проекта – создание системы корпоративных венчурных фондов и подготовку национального доклада об инновациях. Во время работы над национальным докладом были проанализированы государственные системы управления инновациями и развитием в большинстве стран, которые сумели такие системы создать. Итогом стал вывод о разобщенности и распределенности функций даже не столько между институтами развития, сколько между курирующими их федеральными органами исполнительной власти. Проблема состояла даже не столько в том, что у ИИР часто были пересекающиеся и дублирующие функции, сколько в отсутствии стройной системы целеполагания, которая была бы напрямую проведена от основных целей и задач развития государства в инновационной сфере до конкретных механизмов их реализации. Различные министерства по-разному видели свои приоритеты, формировали разные метрики и инициативы, и все это становилось источником противоречивых сигналов для ИИР.
К примеру, в первое время ИИР действовали в логике, что если в системе инструментов государственной поддержки отсутствует тот или иной механизм, то они должны сами его создать. Скажем, 10 лет назад почти полностью отсутствовала популяризация инновационной и технологической деятельности. Этим занялись РВК, «Роснано» (впоследствии создавшее фонд инфраструктурных и образовательных программ) и «Сколково». Так же, к слову, воспроизводился один из самых полезных элементов американской программы поддержки малого инновационного бизнеса – Service Corps of Retired Executives (SCORE), только в России это был не клуб бизнес-пенсионеров, дающих советы стартапам (маловато у нас бизнес-пенсионеров), а сети менторов, бизнес-ангелов и экспертов по инновациям, которые сформировались вокруг всех ИИР и активно консультировали стартапы. Ну или одна из острейших до сих пор тем – обучение технологическому предпринимательству в университетах, формирование там систем трансфера технологий и других инструментов, способствующих более легкому пути из науки в бизнес. Всем этим тоже занимались ИИР.
Сейчас многие такие инструменты уже прямо подписаны в национальные проекты или стали элементами других систем поддержки и развития. Значительный вклад в то, чтобы более современные программы стали частью деятельности федеральных органов исполнительной власти, внесло Агентство стратегических инициатив, которое осовременило многие отраслевые программы.
Наверное, тут можно было бы сделать успокоительный вывод – мол, мавры сделали свое дело и теперь уже не нужно подставлять плечо и прикрывать провалы (не только рынка, но и госмашины). Но все же этот вывод будет несколько преждевременным.