Представленный проект федерального бюджета на 2021 г. и на 2022–2023 гг. сохраняет курс на консервативную бюджетную политику, исключающую риски разбалансирования государственных финансов РФ.
Объем нефтегазовых доходов в 2020 г. и в ближайшую трехлетку будет минимальным за период с 2013 г. – для федеральных финансов наступает время невысоких сырьевых доходов (хотя на долю нефти и газа придется до трети всех поступлений), что ставит вопрос о перераспределении налогового бремени в соответствии с изменяющейся структурой экономики и уже изменившимися условиями торговли. Предложенные в пакете с проектом бюджета налоговые новации на 2021 г. направлены как на увеличение доходов федерального бюджета, так и на повышение справедливости налоговой системы.
В 2020 г. с учетом стоимости антикризисных пакетов объем расходов федерального бюджета достигнет 21,1–21,2% ВВП, что сопоставимо с размером расходов федерального правительства на выходе из кризиса 2009–2010 гг. Дефицит федерального бюджета по итогам 2020 г. оценивается в 4,4–4,5% ВВП, источником его финансирования станут заимствования на внутреннем долговом рынке. Это оправданно: во время пандемии спрос на банковское кредитование со стороны нефинансового корпоративного сектора и населения сокращается, в банковском секторе есть заметный профицит ликвидности, кроме того, на протяжении по крайней мере первых семи месяцев года иностранные инвесторы предъявляли спрос на вложения в российские рублевые долговые бумаги. Средства фонда национального благосостояния (ФНБ), как ожидается, если и будут использованы для финансирования дефицита федерального бюджета, то в объеме, не превышающем 0,1–0,2% ВВП, так как среднегодовые цены на нефть ($40–42/барр.) близки к базовой цене ($42,4/барр.).
В 2021 г. объем расходов федерального бюджета сокращается в долях ВВП – до 18,6% ВВП, однако в номинальном выражении они остаются выше, чем предполагалось в законе о федеральном бюджете на 2020 г. и на плановый период 2021–2022 гг., – 21,2 трлн руб. Это увеличение связано в первую очередь с продолжением действия в 2021 г. ряда мер, входивших в состав антикризисных пакетов. По сегодняшним условиям в 2021 г. ожидается значительное по сравнению с прошлогодними оценками снижение доходов федерального бюджета – с 21,9 трлн до 18,8 трлн руб., также снижается предельный объем расходов федерального бюджета (согласно бюджетному правилу). Поэтому правительство намерилось внести изменения в Бюджетный кодекс и расширить предельный объем расходов федерального бюджета примерно на 0,8% ВВП при сохранении бюджетного правила в неизменном виде, а также увеличить размер дефицита федерального бюджета до 2,4% ВВП. В целом параметры бюджетной политики на 2021 г. можно признать соответствующими требованиям этапа восстановления экономики при растущих ценах на нефть и полном снятии пандемийных ограничений.
По структуре производительных и непроизводительных расходов федерального бюджета в 2019–2023 гг. (по открытым статьям) отмечается положительная динамика: увеличивается доля производительных расходов в общем объеме расходной части федерального бюджета с 20,3% в 2019 г. до 21,4% в 2023 г.
Изменение структуры расходов бюджета в 2021 г. по сравнению с 2019 г. должно оказать положительное влияние на темпы экономического роста в среднесрочной перспективе (примерно на 0,2 п. п. роста ВВП) главным образом за счет увеличения расходов на дорожное хозяйство и транспорт и сокращения силовых статей. Однако в 2021 г. в совокупных расходах учитываются траты на восстановление занятости, доходов граждан и роста экономики, что может уменьшить долю производительных расходов бюджета.
В 2022–2023 гг. будет происходить консолидация бюджетной политики. Предыдущий цикл бюджетной консолидации был начат в 2016 г., когда риски бюджетной устойчивости были связаны не только со значительным падением мировых цен на нефть, но и внешними ограничительными мерами. В 2022–2023 гг. ситуация с бюджетными доходами, особенно ненефтегазовыми, выглядит лучше. В качестве источника финансирования дефицита федерального бюджета в течение обоих лет предполагаются заимствования на внутреннем рынке на уровне около 2% ВВП в год, ФНБ пополняется, поскольку текущие цены на нефть прогнозируются несколько – на $2–2,5 – выше базовой. Финансирование дефицита бюджета за счет заимствований на внутреннем долговом рынке не противоречит требованиям бюджетной и долговой стабильности – объем государственного долга к 2023 г. предполагается на уровне около 21% ВВП, что не создает проблем с его обслуживанием, и он остается низким по международным сравнениям.
Позитивным трендом в части межбюджетных отношений представляется плавное сокращение увеличенного в 2020 г. объема межбюджетных трансфертов регионам в 2021–2023 гг., тем не менее достигнутый уровень сбалансированности региональных бюджетов сохранится. Так, в 2020 г. общий объем межбюджетных трансфертов регионам из федерального бюджета составит 3,2% ВВП, или 15,4% расходов федерального бюджета (больший объем трансфертов в долях ВВП был только в кризисный 2009 год – 3,8% ВВП). В 2021–2023 гг. планируется постепенное снижение общего объема трансфертов в долях ВВП до уровня 2019 г. (2,2% ВВП), что не должно негативно отразиться на достижении национальных целей.
Авторы: Сергей Дробышевский — д. э. н., замдиректора Института прикладных экономических исследований РАНХиГС; Илья Соколов — к. э. н., завлабораторией исследований бюджетной политики РАНХиГС