Промышленная политика вместо структурных реформ

В минувшую субботу председатель Счетной палаты Алексей Кудрин в своей лекции перед выпускникам Российской экономической школы сказал, что страна в застое, а причина этого – недостаточность структурных реформ и зависимость нашей экономики от экспорта сырья.

Переиначивая Остапа Бендера, сообщу: пусть первый бросит в меня камень тот, кто скажет, что, например, я против реформ. А вместе со мной целый ряд очень уважаемых государственных людей. Вот как они говорили.

2009 г. «Мы обязаны извлечь уроки из прошедшего периода, ведь, пока росли цены на нефть, у многих, почти у всех, были иллюзии, будто структурные реформы еще могут подождать <...> Больше медлить с этим нельзя». (Д. Медведев, президент РФ)

2011 г. «Экономика имеет больше резервов с точки зрения структурных реформ, с точки зрения возможностей привлечения инвестиций». (А. Кудрин, вице-премьер, министр финансов)

2013 г. «У России осталось пять лет на структурные реформы. Без них российскую экономику ждет стагнация». (А. Белоусов, министр экономического развития)

2015 г. «Структурные преобразования в российской экономике должны иметь более четкий формат, и их необходимо провести в течение короткого времени – в пределах трех лет». (И. Шувалов, первый вице-премьер)

2016 г. «Для роста экономики в России необходимо провести структурные реформы». (А. Силуанов, министр финансов)

2017 г. «Мы думаем, что потенциал роста российской экономики не слишком велик – около 1,5–2%. И нам нужны дополнительные структурные реформы, чтобы увеличить этот потенциал». (Э. Набиуллина, глава ЦБ)

2020 г. «Экономика России оказалась в состоянии застоя, который нельзя преодолеть без структурных реформ». (А. Кудрин, глава Счетной палаты)

Все уже поняли: нужны структурные реформы. Ну так проведите их наконец. Но на словах одно, а на деле несколько другое – и так уже десяток лет.

«Мы стоим, мы сегодня в застое», – констатирует Кудрин и приводит цифры. С 2000 по 2011 г., когда он был на посту главы Минфина в ранге вице-премьера, среднегодовые темпы роста российского ВВП составляли 5,2%, выше среднемировых, душевой ВВП в постоянных ценах по паритету покупательной способности вырос с $11 000 до $23 000, а вот в следующее десятилетие среднегодовые темпы роста ВВП снизились до 1%. «Это очень мало», – сетует Кудрин. Именно такой темп роста был в Японии в 1990-е гг., за что к тому японскому десятилетию прочно приклеился ярлык «потерянное».

На этом фоне достижения «команды нулевых», одним из ключевых игроков которой справедливо считает себя Кудрин, выглядят просто блестяще. Вот только нюанс: ряд ключевых решений в области экономической политики, принятых этой командой, оказались не идеальными, а бездействие в других аспектах реформ обернулось резким торможением экономического роста в следующем десятилетии.

К основным победам, которые Кудрин записывает себе в актив, относятся налоговая реформа, отмена ограничений на трансграничное движение капитала, снижение внешней долговой нагрузки на экономику, создание стабилизационного фонда и вступление России в ВТО. Классика либеральной экономики. Давайте вкратце остановимся на каждом из этих решений.

Налоговая реформа. Резкое снижение ставок налога на прибыль и взносов в социальные фонды способствовало экономическому оживлению. А плоская шкала НДФЛ была единственно правильным способом остановить разрастание теневого сектора и обеспечить сбор хотя бы минимума налогов с занятого в организованной экономике населения. При этом фактически-то шкала была регрессивной: сверхбогатые платили совокупно меньше, чем положено, – при тогдашних трудностях администрирования. Поэтому именно по итогам нулевых доходное неравенство, которое современная либеральная мысль совсем не приветствует, выросло в стране наиболее сильно.

Еще один налог, который упомянул Кудрин, – это налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ). Действительно, он обеспечил изъятие нефтяной ренты в бюджет, что на максимуме в 2008 г. достигло, по оценке Кудрина, 10% ВВП. Это простой в администрировании налог, но у него есть серьезный недостаток: здесь не учитывается экономика конкретных месторождений. Ряд ведущих отраслевых ученых, в частности академик Валерий Крюков, считают, что переход на НДПИ подорвал основу воспроизводственного процесса в нефтяной отрасли.

Либерализация трансграничного движения капитала. Урок ГКО середины 90-х: приток денег нерезидентов на узкий рынок в момент кризиса сменяется быстрым оттоком, усугубляющим проблемы. Но нет, в 2006 г. правительство принимает решение об окончательном освобождении потоков капитала. В 2014 г. оно было дополнено переходом к политике таргетирования инфляции и отказу от регулирования курса рубля. «Не все страны могут себе это позволить, в частности Китай и Индия [не могут]», – подчеркнул Кудрин. Но в последние годы даже МВФ признал в своих программных документах неоднозначность полной либерализации движения капитала и убрал эту опцию из обязательного перечня стабилизационных программ. Уже целый ряд стран отходят от жесткого таргетирования инфляции, успешно используя гибридные режимы, учитывающие динамику реального курса национальной валюты.

Снижение долговой нагрузки. «Когда я пришел в Минфин, [государственный] долг был 140% ВВП, когда уходил, он был уже 8% ВВП», – сообщает Кудрин. Действительно, радикальное снижение означало возвращение суверенитета во внутренней политике: из должника МВФ мы превратились в кредитора, ушли в прошлое тяжелые и часто унизительные переговоры по реструктуризации долга. Но не избыточно ли было сокращение долга? Фактически мы недоиспользовали такой колоссальный ресурс, как внутренний госдолг в национальной валюте для развития. Сейчас Кудрин более скептичен, он называет низкий долг «еще одним нашим резервом по борьбе с кризисом»: «Мы могли бы спокойно занять на 2–3 трлн больше и поддержать как население, так и экономику». А что же не раньше-то?

В лекции Кудрина есть ответ. В кризис 2008–2009 гг., который он застал на высоком посту в правительстве, было задействовано другое его детище – стабилизационный фонд. Потратив его половину, порядка $100 млрд, остроту кризиса он купировал, поэтому в 2010 г. Кудрин был признан лучшим министром финансов в мире, обойдя министра финансов США Тимоти Гайтнера. И правильно.

Но, как признался в лекции Алексей Леонидович, создание подушки безопасности на черный день было лишь вторым по значимости мотивом создания стабилизационного фонда. Главным был другой – «убрать с рынка избыточное количество валюты и сдержать укрепление рубля», тем самым преодолев засилье импорта. Это так называемая голландская болезнь, или «сырьевое проклятие», во избежание которого жизненно важно отсечь экономику от нефтяных, шире – ресурсных денег.

А вот как со своим «проклятием» обошлась сырьевая экономика Норвегии. В 1969 г. на норвежском шельфе Северного моря американская Phillips Petroleum обнаружила крупное месторождение Ekofisk. С тех пор Норвегия сумела на базе нефтяных, а затем и газовых экспортных доходов создать с нуля собственную отрасль высокотехнологичной морской добычи, очистки и транспортировки углеводородов и целый кластер сопутствующих отраслей и услуг. При этом часть углеводородной ренты Норвегия прилежно откладывала в свой государственный пенсионный фонд, накопивший уже $1,1 трлн и ставший крупнейшим суверенным фондом в мире.

Конвертировать углеводородную ренту в высокоразвитую индустрию Норвегии помогла промышленная политика, которую Кудрин в своей 25-минутной лекции ни разу не упомянул. И зря, потому что сразу возникают вопросы. Скажем, Кудрин придумал и вводит в оборот понятие «эффективные и неэффективные расходы», относя к первым инвестиции в человеческий капитал – образование, здоровье и др. Отличная идея, вот только куда этот человеческий капитал, в свою очередь, будет вкладываться, в какие отрасли и производства? И не получится ли, что в отсутствие рабочих мест будущие инженеры и айтишники примкнут к прекариату или вовсе уедут в солнечную Калифорнию?

Небольшой исторический экскурс. Алексей Кожевников, историк науки из Университета Британской Колумбии, рассказывал мне свою гипотезу о том, что, когда выдающиеся русские ученые и инженеры в начале XX в. разработали проект индустриализации России, проклятый царизм не позволил им его реализовать. Тогда Леонид Красин, Глеб Кржижановский и другие примкнули к большевикам, сделали революцию и выполнили план Гоэлро, самый блестящий проект в истории мирового народного хозяйства.

Методы, конечно, тогда были другие, совсем не рыночные, даже, мягко говоря, напротив. Но ведь есть и либеральный пример той же Норвегии, да и смешанный инструментарий допустим и даже нужен.

Иными словами, категория «структурные реформы» не годится, она выхолощена и просто не работает. Ей на смену должна прийти понятная промышленная политика, сочетающая как либеральные подходы, так и элементы планирования и зарекомендовавшая себя в рыночных экономиках (Франция, Япония, Норвегия). В российской промышленной политике понадобятся в том числе такие нелиберальные инструменты, как принудительный трансфер технологий, обременения по участию иностранных компаний в сырьевых проектах требованиями по локализации, внешнеторговая защитная деятельность, не вполне вписывающаяся в каноны ВТО, и др.