Из-за пандемии без средств к существованию, согласно прогнозу Высшей школы экономики, рискует остаться свыше миллиона человек. За чертой бедности в 2019 г. жило 13,1% населения, по данным Росстата. Власти искали и ищут новые способы поддержать людей, лишившихся средств. В 2019 г., еще до пандемии, из федерального бюджета было выделено 7 млрд руб. на новую форму социальной защиты – социальные контракты с малоимущими гражданами. Поможет ли эта мера в условиях роста бедности в стране?
Понимание, что система соцзащиты нуждается в серьезных реформах, возникло не в связи с нынешней сложной ситуацией. В развитых странах постоянно ищут новые способы справиться с бедностью, молодежной безработицей и старением населения – все это увеличивает нагрузку на систему социальной защиты. Классическая схема выплаты пособий признана слишком затратной для экономик этих стран, и они выбрали так называемую активизирующую социальную политику. Ее отличие от традиционной в том, что граждане не получают пособие только на основании дохода или статуса (например, инвалидности). За пособие они должны активизироваться – начать работать. Прагматическая цель такой социальной политики – поменять статус получателя пособия на статус активного работника. Таким образом делается попытка решить две задачи: экономить бюджет и стимулировать занятость.
По данным ОЭСР, программы активизирующего типа в том или ином виде уже работают в США, Австралии, Великобритании, большинстве стран ЕС и некоторых странах Азии и Латинской Америки. В России оказание социальной помощи на основании социального контракта впервые стало применяться в 2012 г. Признанный малоимущим гражданин может получить пособие, если успешно выполнит условия договора с соцслужбой: найдет работу, займется предпринимательством, пройдет курсы повышения квалификации или предпримет иные действия по улучшению своего положения. До 2020 г. регионы предоставляли эту услугу добровольно и за счет средств местного бюджета. Регионов, занявшихся этим, было 50, но в одних услуга предоставлялась в натуральной форме, в других ее получали менее 10 человек в год. В этом году 21 российский регион получил федеральные субсидии на эксперимент с социальным контрактом под поручение снизить бедность на 50%.
Административные барьеры, которые надо преодолеть, чтобы участвовать в активизирующих программах, в странах относительно низкие, что позволяет привлечь людей в глубокой бедности и из маргинализированных групп. Заявитель получает пособие, как только проходит тренинг и трудоустраивается. Контроль налажен: получатель регулярно отчитывается о своих достижениях и встречается с социальными службами. Не начал работать – пособие отменяется.
Другая важная черта новых программ – ключевые показатели эффективности (KPI) для социальных служб. Количество трудоустроенных должно расти, а количество людей на пособиях – падать. Часто сотрудники получают прямые выплаты за каждого трудоустроенного. Если сотрудник не выполняет требования, его могут уволить. Чтобы дополнительно поощрить конкуренцию, услугу передают на аутсорсинг негосударственным поставщикам – НКО и частным организациям.
Исследования опыта активизирующих программ в других странах обнаружили непредвиденные эффекты и оппортунизм сотрудников социальных служб. Находясь под давлением KPI, они оценивали трудоустраиваемость заявителей на глаз, дискриминируя некоторые группы. Люди с зависимостями, высокими или неопределенными требованиями к трудоустройству, представители некоторых этносов могли оказаться в неформальном черном списке. Среди тактик отсеивания встречались назначение неправильного времени приема, затягивание оформления документов, плохие рекомендации для оценочной комиссии. В некоторых случаях с отсеиванием пытались бороться, назначая новые KPI, но результата это не давало. В других случаях неформальные практики переросли в формальные требования. В социальных службах Великобритании бюрократам предлагают использовать цвета для ранжирования заявителей. В зависимости от степени готовности к работе им назначают зеленый, желтый или красный цвет. В штате Арканзас, США, перед заключением контракта на пособие делают тест на наркотики.
Но активизирующие программы показали формальную эффективность в большинстве стран, и правительства отчитались о нужном количестве трудоустроенных. Правда, немногочисленные независимые исследования показали, что бедность не уменьшилась. Большинство заявителей устроилось на плохую низкооплачиваемую работу, что не улучшило положения их семей. Бедными предсказуемо остались и те, кого отсеяли.
Чего мы можем ожидать от социального контракта в России? Прежде всего, иного состава получателей. Заявители из маргинализированных групп о контракте, скорее всего, не узнают. Каналом информации могли бы стать НКО, но у нас мало проектов, работающих с труднодоступными группами. Так что типичными получателями контракта станут две группы заявителей. Первая – представители среднего класса, прежде всего самозанятые и индивидуальные предприниматели, т. е. те, кто полностью лишился дохода и подойдет под все требования программы. Вторая – действующие получатели пособий, которым социальные службы просто предложат новую программу.
Административные барьеры при получении помощи в России высоки. Они, например, включают контроль доходов членов семьи. Это лишит контракта тех, кто проживает с работающими пенсионерами или не выписал из квартиры бывшего супруга. Контракт также требует работать на полную ставку – сложная задача для матерей-одиночек и значительной доли бедных в России. Тем, кто нуждается в изменении привычек, социальная защита едва ли может помочь: у нее нет нужной квалификации. И даже в поиске вакансий интернет дает больше возможностей, чем социальный контракт.
Будут и неформальные препятствия. Как и в других странах, активизирующую программу сопровождают KPI для исполнителей. Сначала социальные службы должны набрать получателей в разных пропорциях на каждый тип услуги. Не более половины заявителей должны получить помощь на поиск работы, по 20 и 15% – на повышение квалификации и открытие дела соответственно. Не менее чем половине получателей после оказания услуги должен быть обеспечен доход выше прожиточного минимума, повторные контракты нежелательны. Можно предположить, что социальная служба будет заключать контракт не со всеми подходящими по требованиям, а с теми, кто будет полезен для KPI. По опыту западных стран способы, как это сделать, найдутся.
Несмотря на все сложности, контракт, скорее всего, будет признан эффективным и распространен на всю Россию. Как видно, показатели эффективности не дают полной картины происходящего. Реальное влияние контракта на уровень бедности будет сложно понять без дополнительных независимых исследований и оценок. А выяснить, насколько в действительности хороша программа, важно, так как контракт из дополнительной меры поддержки может превратиться в основную.
Авторы – социологи: магистрант Европейского университета в Санкт-Петербурге, стажер-исследователь и научный сотрудник Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге