Протоколы здравого смысла

Российский полицейский приучен к тому, что любое его решение, вынесенное единолично, будут проверять и контролировать. Сотруднику часто требуется принимать решения на личное усмотрение. Это усмотрение становится особенно заметно всем сегодня, когда задача контроля за соблюдением административного законодательства о самоизоляции передана полиции. Почему одних людей полиция останавливает и отпускает, а других направляет в отделение?

Даже в обычное время задержание правонарушителя, его конвоирование в отдел и ожидание в очереди к дежурному по разбору (часто, пока дежурный не проверит составленный протокол и рапорт к нему, патруль не может уехать из отдела) отрывает полицейских от патрулирования и снижает эффективность присутствия полицейских сил в городах. Люди, кстати, этим пользуются. В одном из лесных массивов под Петербургом, где запрещены костры и приготовление шашлыков, группа друзей постоянно все же шашлыки жарит. Каждый раз кто-то один по жребию сдается единственному патрулю в том районе – с наглым распитием бутылки пива на глазах патрульных, чем обеспечивает друзьям возможность провести минимум два часа без полицейского контроля, пока его везут и оформляют на него протокол в районном отделе МВД в Ленинградской области.

Как и любая низовая бюрократия, полицейские понимают, что, с одной стороны, репрессивные правила превратятся в ничто без реальных санкций за их нарушение, а с другой – при очень расширенных правилах и их тотальном контроле сама же бюрократия не справится с потоком дел. Поэтому личное усмотрение (или дискреция) – важнейший инструмент настройки бюрократической машины. В случае российской полиции палочная система является регулятором полицейского усмотрения. Когда сотрудникам выдаются конкретные указания, сколько надо составить протоколов, в какой срок и каких, эта мера и регулирует входящий поток, и устанавливает фокус уличных бюрократов на конкретных правонарушениях.

Внутри системы МВД для этого также существуют так называемые кампании или операции, когда в определенные периоды особое внимание уделяется нарушениям миграционного законодательства, в другие – выращиванию мака и конопли, а в третьи – хранению оружия. Так палочная система обеспечивает поток по всем направлениям работы и сужает усмотрение низового состава МВД.

Контроль над самоизоляцией можно рассматривать как стихийную внутриведомственную кампанию, куда направлены полицейские силы, особенно в крупных городах. И если этот контроль начать осуществлять тотально (как он и описан в законе), получается коллапс, какой случился 15 апреля в московском метро при тотальной проверке разрешений на выход из дома. Полицейских в России много, но не настолько много, чтобы стоять у каждого куста и проверять каждого. А когда это случилось в отдельно взятом метрополитене, то образовались людские пробки и скученность, которую власти и хотели предотвратить, выдавая эти разрешения.

Отказ бюрократии от дискреции неэффективен, и потому в отношении граждан на улицах полицейские проверки все равно применяются дискретно и часто по определенным шаблонам. Эти шаблоны могут различаться регионально, что связано не столько с видением низовых исполнителей, сколько с прочтением региональной и федеральной нормативной базы их руководством. В Москве складываются одни практики, в Петербурге – другие, а в Казани – третьи. Тем и интересен этот стихийный эксперимент, он наглядно показывает обывателям то, что исследователи и практики полиции всегда знали: несмотря на все усилия сверхцентрализованной машины МВД, единое усмотрение некоего идеально-нормативного федерального полицейского по всей стране невозможно.

Бюрократическая машина МВД не может ограничить полицейское усмотрение содержательно, однако снизить дискрецию процедурно вполне может. И в этом она преуспела. Усмотрение российского полицейского заканчивается на выборе объекта полицейского интереса. Однако, выбрав его (определив конкретного виновного), полицейский действует по жесткому шаблону: чтобы оформить административный протокол, нарушителя нужно доставить в отдел. И это правило непреложно в крупных городах уже очень давно. Хотя КоАП и приказ МВД наделяет полицейского правом составить административный протокол на месте, этим правом массово пользуются только инспекторы ГИБДД. Остальные полицейские в крупных городах (в небольших еще остаются некоторые разумные практики) везут нарушителей в отдел «для разбора». И не только потому, что им там удобнее заполнить бланк – есть стол, стул и условия для проверки личности. Но также и потому, что тут же сотрудниками дежурной части осуществляется первичная проверка составленного протокола и материалов к нему (рапорты самого полицейского, протокол доставления, заявления заявителя или показания свидетелей, если таковые наличествуют).

Доставка в отдел понижает риски для исполнителя, что его накажут за неправильно составленный протокол или испорченный бланк – документ строгой отчетности в МВД. Все патрульные, работающие давно, еще помнят времена, когда такие бланки были просто распечатанной формой на обычной бумаге А4 (часто печатать их приходилось даже самим патрульным) и если испортил одну, то можно просто заполнить другую бумагу . Сегодня это не так, и строгость учета значительно повышена – каждый получает типографским образом распечатанные и защищенные типографским же способом бланки под роспись и сдает отчет руководству об их использовании. В конце отчетного периода дебет с кредитом должны в идеале сойтись, и число составленных протоколов должно быть равно числу использованных бланков. И если нет – пиши отдельный рапорт, сколько бланков было испорчено и почему. В некоторых случаях сотрудникам, выходящим в патрулирование (особенно в пешее), вообще не выдают бланков, чтобы просто обеспечить их сохранность (бланков, а не сотрудников).

Кроме того, не по всем видам правонарушений конкретный полицейский имеет право составить протокол, и потому часто протокол составляет в отделе полиции не тот, кто осуществлял задержание и видел нарушение, а тот, кто наделен правом составить протокол именно по данному виду правонарушения. Это особенно актуально по тем составам, где КоАП (ст. 28.7) предписывает проводить административное расследование, а новая статья о самоизоляции (ст. 20.6.1) – как раз из таких. В этих случаях составление протокола доверяется более опытным сотрудникам дежурных частей или подразделений, специализирующихся на определенных сферах правоприменения.

Система устроена так, что за конкретным патрульным по работе по отдельному протоколу очень много уровней проверки как от непосредственно собственного «линейного» руководства, так и от «смежников» – сотрудников дежурных частей, инспекторов по исполнению административного законодательства. И потому везти нарушителя в отдел для полицейского разумная практика, снижающая риски отмены его решения.

Но насколько это эффективно?

Во время пандемии практика обязательного доставления в отдел создает повышенные риски заражения, а также делает отделы полиции возможным источником распространения инфекции. И если сейчас в России есть региональная и локальная разница, кого и в каком количестве задерживают за нарушение новых правил самоизоляции, то вот различий в том, как задерживают, почти нет – всех везут в отдел. Так полицейские поступают и в Казани, и в Москве, и в Петербурге. Гораздо разумнее составить протокол на месте и отправить нарушителя домой. Однако в силу специфического устройства полицейской бюрократии в России здравый смысл встречается с иным типом рациональности, который вшит в правила контроля за самим полицейским.