Кризисы хорошо выявляют слабые места любой системы, и эпидемия SARS-CoV-19 показала, что отечественная система декларирования публичных должностных лиц требует серьезной ревизии – вместе со всей системой госслужбы.
Эпидемия коронавируса сорвала не только сроки голосования за изменения в Конституцию. В апреле, как и заведено, должна была начаться декларационная кампания российских публичных должностных лиц. Впервые за 12 лет она не состоялась: указ президента разрешил чиновникам отчитываться о доходах в августе. А пресс-секретарь президента поспешил сообщить, что сам президент подал сведения о доходах до 1 апреля, но опубликуют его декларацию все равно позже.
Проблема в том, что российская система декларирования устроена так, что заморозить ее нельзя – можно только сломать. Что и сделал президент России.
Со времен президентства Дмитрия Медведева государство выстраивало полномерную и эффективную систему электронного взаимодействия между гражданами и властью. Созданы порталы государственных услуг, теперь можно получить практически любую госуслугу не выходя из дома или офиса. Многие ведомства перевели архивы и базы данных в цифровой формат, и доступ к ним стал проще. Ведомства обмениваются информацией онлайн, иногда автоматически, граждане почти забыли о необходимости бегать собирать справки. Электронная цифровая подпись позволяет заключать договоры и удостоверять отчетность. Российская налоговая система цифровизировалась и включилась в глобальный автоматизированный обмен информацией.
По странной случайности, цифровизация практически не затронула систему борьбы с коррупцией. Устаревшими выглядят и методы (уголовное преследование коррупционеров), и профилактика коррупционных правонарушений. Декларирование доходов и имущества, неотъемлемый элемент противодействия коррупции, пребывает в архаическом, если сравнивать с цифровизацией других сфер, состоянии. Система регулирования доходов и имущества публичных должностных лиц выглядит нелепо: специализированное программное обеспечение и информационная система используются крайне ограниченно; основная масса документов подается в бумажном виде. Власть, столь успешная в цифровизации отношений с гражданами, что в течение месяца смогла начать внедрение цифровых пропусков на национальном уровне, до сих пор не может сформировать прозрачные списки декларирующих имущество и доходы и разработать понятные правила декларирования для тех, кто работает на государство. Свое видение будущего системы декларирования авторы этой статьи описывали на страницах «Ведомостей» в прошлом году.
С правовой точки зрения система декларирования доходов, расходов и имущества публичных лиц выглядит как лоскутное одеяло: не однородный блок, а правовая конструкция, содержащая множество технических правок, которыми законодатель пытался залатать вечно появляющиеся дыры. Все дыры залатать в системе невозможно: отдельные ее элементы сопротивляются, защищая персональные интересы. Например, депутаты и судьи получили особые условия декларирования: эта часть их деятельности регулируются специальными федеральными законами.
Если смотреть шире, то декларировать активы каждый год должны два с половиной десятка разных видов должностных лиц. Между ними много общего на сущностном уровне (все эти люди находятся на службе у государства), но не так много общего с правовой точки зрения. Одни и те же вопросы, на которые должны отвечать разные типы публичных должностных лиц, отличаются между собой, вступают в причудливые противоречия, которые зачастую требуют дополнительного регулирования. Справиться с ними без ошибок очень сложно даже опытному правоведу. Видимо, эти затруднения и привели к тому, что перенести сроки публикации сведений о доходах всех групп публичных должностей не может без проблем даже президент. Помимо издания специального президентского указа требовалось бы внести изменения сразу в несколько федеральных законов, например, в закон о статусе депутатов Госдумы или закон о Федеральной таможенной службе. А вот на судей, например, оказалось вообще невозможным распространить перенос сроков. По умолчанию, они не обязаны публиковать сведения о доходах. В замешательстве целых две недели относительно вопроса декларирования доходов оказались руководители федеральных государственных учреждений, которых забыли упомянуть в указе о переносе сроков декларационной кампании. И только спустя две недели о них вспомнил Михаил Мишустин, издав соответствующее постановление правительства. Очевидно, что большая неразбериха происходит, скажем, на муниципальном и региональном уровнях власти.
Есть, конечно, и более прозаичный взгляд на причину переноса сроков декларирования доходов чиновников. Его чаще всего можно слышать именно от людей, связанных с властью: перенос сроков декларирования на конец лета обусловлен политическим контекстом. В период эпидемии многие россияне лишились работы, и целые отрасли экономики оказались на грани банкротства. А доходы у чиновников и депутатов весьма высокие, и их публикация могла бы стать триггером протестной активности в стране. Устойчивость этой версии придает то, что к моменту издания указа президента о переносе сроков декларирования все чиновники класса «А» уже направили сведения о своих доходах в свои органы власти и оставалось их просто технически разместить на официальных сайтах.
В 2010 г. публикация сведений об имуществе и доходах чиновников была принята обществом одобрительно, спустя десятилетие очевидно, что система декларирования устарела и требует не косметического, а капитального ремонта. Готовности к такой реформе в стране нет. Равно как и нет ни одного влиятельного актора, который хотел бы продвигать эту идею на государственном уровне. Последний активный движитель государственной прозрачности, Михаил Абызов, бывший министр открытого правительства, – в следственном изоляторе, а его министерство ликвидировано.
Впрочем, возможен и полностью противоположный сценарий, ведущий к деградации системы декларирования доходов, отдельные черты которой уже можно наблюдать. Повсеместное закрытие информации о деятельности органов государственной власти может взять на буксир некогда одну из самых совершенных в Европе российскую систему декларирования доходов публичных должностных лиц. Если однажды единоличным решением можно перенести публикацию сведений о доходах чиновников, то почему бы в какой-то момент ее не отменить вовсе, а объяснить это решение, как обычно, обеспечением безопасности страны. Например, разрешив не публиковать сведения о доходах лицам, которые попали под иностранные санкции.
Авторы – заместитель директора «Трансперенси интернешнл – Россия»; руководитель проекта «Декларатор», «Трансперенси интернешнл – Россия»