...Perseverance, dear my lord,
Keeps honour bright: to have done is to hang
Quite out of fashion, like a rusty mail
In monumental mockery.
Разумный муж хранит и чистит славу,
Как панцирь, а не то она ржавеет,
Но ржавый панцирь только для потехи
Пригоден.
Уильям Шекспир «Троил и Крессида», перевод Татьяны Гнедич
1 апреля президент подписал одобренный обеими палатами Федерального собрания федеральный закон «О внесении изменений в ФЗ «О приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса РФ и установлении особенностей исполнения федерального бюджета в 2020 г.». Закон входит во все расширяющийся «коронавирусный пакет», в котором, как известно следящим за российским законотворческим процессом, два отделения – административная и уголовная ответственность для граждан и дополнительные полномочия для правительства. В области распределения бюджетных средств, законодательства о банкротстве, обороте лекарств и даже праве объявлять режим чрезвычайной ситуации (ЧС) напрямую, а не посредством комиссии под председательством министра ЧС – везде правительство в целом и председатель его в частности получают дополнительные полномочия и большую, чем раньше, свободу рук.
Нет лучшего момента для расширения собственных возможностей, чем ЧС или та, которую ты сможешь представить таковой: эта мудрость известна всем аппаратным акторам. Теракт, чума, пожар, снижение цен на энергоносители – все требует, разумеется, немедленных законодательных изменений, дабы исполнительная власть могла реагировать на суровые вызовы реальности быстрее, свободнее и эффективнее. Законодательное развязывание рук, предпринятое с той же самой аргументацией во время предыдущего пожара, почему-то справиться с новой бедой не помогает.
Это универсальное правило. Новые изменения в порядок исполнения федерального бюджета на 2020 г., инициированные председателем думского комитета по бюджету и налогам Андреем Макаровым, укладываясь в этот общий тренд, имеют от него и два интересных отличия. Во-первых, для разнообразия они предоставляют новые полномочия не только правительству, но и Федеральному собранию – что для нашего законотворчества крайне нехарактерно. Во-вторых, это не новый проект, а, если можно так выразиться, ремейк, или даже ревенант, проект, воскресший из мертвых. Содержащаяся в нем идея происходит из законопроекта 2015 г., уникального в своем роде: он был принят Государственной думой и в последний момент отклонен Советом Федерации, чего в последних четырех созывах почти не случалось.
История этого законопроекта – повесть о разбитых надеждах, упорстве, которое все превозмогает, вознагражденном терпении, а также многолетнем неослабевающем желании парламентариев приблизиться к контролю над федеральным бюджетом – что есть базовая функция парламента, хотя в России об этом вспоминать не принято.
Сюжет этот также заставляет задуматься, можно ли реанимировать или пробудить, особенно в кризисные периоды, спящие или бездействующие институты недемократических режимов, которые с виду кажутся не спящими, но мертвыми.
Законопроект Макарова в широком смысле направлен на то, чтобы предоставить правительству большую гибкость в принятии решений о расходовании и перераспределении бюджетных средств в свете коронавирусной пандемии. За 13 дней, пройдя от первого до второго чтения, законопроект разросся от трех страниц до 20. Само по себе радикальное изменение и увеличение размера законопроекта в ходе рассмотрения в парламенте не является чем-то новым. Между первым и вторым чтением тексты проектов часто распухают вдесятеро и обнаруживают в себе поправки, никак не относящиеся к первоначальной теме. Это случается и с самыми важными законодательными новеллами: так принимались поправки в КоАП об ответственности за нарушения при проведении общенародного голосования или увеличенные штрафы за нарушение санитарно-эпидемиологических предписаний. Против практики «прицепных вагончиков» возражали все, от Вячеслава Володина до Валентины Матвиенко, но обычай живет.
Сам факт значительного удлинения законопроекта во втором чтении не говорит о существенной важности изменений. Но рассмотрим детали внесенных поправок. Первая странность – автор поправок, внесенных во время второго чтения законопроекта. Кто это может быть? Сам Андрей Макаров. Но Макаров же автор законопроекта, зачем он внес существенные поправки в собственный законопроект во время рассмотрения Госдумой?
Одну поправку Макаров внес совместно с членом Совета Федерации Николаем Журавлевым – и именно она главная в нашей истории. Поправка Макарова – Журавлева вводит новую статью 2.2 в 367-ФЗ от 12.11.2019. Эта статья предусматривает создание комиссии Федерального собрания по перераспределению бюджетных ассигнований на текущий финансовый год и на плановый период.
Целью комиссии является рассмотрение предложений Министерства финансов в отношении изменений в расходовании средств федерального бюджета. Основной задачей комиссии является решение вопроса о том, должны ли предложения Минфина России рассматриваться всей Госдумой или же изменения в расходовании средств могут быть произведены без согласования с депутатами Госдумы и без внесения изменений в закон о федеральном бюджете.
Таким образом, с одной стороны, правительству, а де-факто Минфину предоставляется право менять закон о федеральном бюджете без участия Федерального собрания. С другой – Госдума и Совет Федерации получают орган, способный торговаться с правительством в важном и чувствительном деле перемещения бюджетных средств в экстраординарной ситуации, когда, как ожидается, война должна все списать и все прикрыть.
В 2015 г., когда никто не слыхал о коронавирусе, почти идентичная законодательная новелла была предложена Макаровым. Законопроект 829830-6, соавтором которого выступил сам спикер Госдумы Сергей Нарышкин, был внесен на рассмотрение Госдумы 3 июля 2015 г. и в тот же день прошел все три чтения. Это захватывающая дух скорость даже для шестого созыва, именно во время которого нижняя палата российского парламента получила название «бешеного принтера». Все шло к тому, что инициатива станет законом – 6 июля профильный комитет Совета Федерации предложил одобрить ее, но 8 июля 2015 г. отклонил.
Объяснение такое: верхняя палата прислушалась к просьбе Министерства финансов, которое было обеспокоено созданием парламентской комиссии по рассмотрению бюджетных расходов. Оглядываясь назад, можно сказать, что, несмотря на всю стремительность происходившего, вето со стороны Минфина не было полной неожиданностью. Текст законопроекта 829830-6 был скопирован еще с одного законопроекта, внесенного совместно Нарышкиным и Макаровым, который был рассмотрен во втором чтении впервые 1 июля 2015 г. Текст, касавшийся создания комиссии, из него вырезали после публичного демарша министра финансов Антона Силуанова, который назвал часть (правда, другую) первоначального законопроекта Макарова неконституционной.
Все чудесатей и чудесатей: потерпев неудачу 1 июля, пара законотворцев Нарышкин – Макаров немедленно вносит ту же идею 3 июля, но и тут Минфин их опережает и блокирует закон уже на уровне Совета Федерации.
Шли годы, сменился созыв, Нарышкин уже не председатель Госдумы, но смирился ли с неудачей депутат Макаров? О нет. Ничего необычного в том, что политические идеи перетекают из одного в другой законопроект, нет: это происходит и в Госдуме, и в конгрессе США, и в парламенте Великобритании. Если мы рассматриваем политический процесс как линейный, рациональный, то у нас рисуется следующая схема: возникает проблема; правительство думает, как ее решить; как только решение найдено, оно реализуется.
Но на самом деле эта модель не приближается к реальности. На практике процесс гораздо более запутанный: вместо того чтобы искать решения проблем, «политические предприниматели», акторы, ищущие расширения своих возможностей, используют (или изобретают) проблемы, для решения которых могут быть использованы нужные им политические инновации.
Макаров просто переработал политическую идею, которая была отвергнута в 2015 г., – и его настойчивость как политического предпринимателя, похоже, окупилась в 2020-м. Нужды эпидемии в сочетании с обвалом цен на нефть создали «окно возможностей», и Макаров смог реализовать свою идею парламентской комиссии.
Чем отличается комиссия-2015 от комиссии-2020? Перечислим сначала сходства: и та и другая должны состоять из семи депутатов и семи сенаторов, утверждаться постановлениями соответствующих палат и давать правительству разрешение на перемещение бюджетных средств без изменения закона о бюджете. В версии-2015 комиссия должна была заседать в перерывах между сессиями на случай, если правительству понадобится срочно что-то изменить в бюджете, а Дума не заседает. Комиссия-2020 работает только до конца кризисного 2020 г., но без всякой связи с сессиями или перерывами между ними. В 2015 г. ей давалось пять рабочих дней на рассмотрение запроса правительства, в 2020 – три дня (чрезвычайность требует жертв).
Ни предполагавшаяся комиссия-2015, ни новая комиссия-2020 не являются в полном смысле вето-игроками: у них нет полномочий отклонять предложения Минфина. Получив правительственную инициативу, комиссия может или ее одобрить (тогда решения палаты не требуется), или направить для одобрения в Думу, или не принимать решения. В последнем случае инициативы 2015 и 2020 гг. различаются. В варианте 2020 г. указано, что если комиссия не примет решения в течение трех дней, то предложения Минфина принимаются. В предложении 2015 г. ничего не сказано о том, что произойдет, если комиссия не примет решения в течение пяти дней.
Это, конечно, еще очень далеко от полноценного парламентского контроля за бюджетом. Можно прочесть всю эту историю и противоположным образом: Дума продает бюджетные полномочия за возможность семерым депутатам и семерым сенаторам торговаться с Минфином в интимной обстановке, далеко от глаз общественности. Заседание комиссии и ее возможные встречи с правительством – это не пленарное заседание, публичное, гласное и протоколируемое. Но, учитывая политическую практику институтов в электоральных автократиях, непубличное участие в процессе принятия решений может быть более весомым, чем публичное, но формальное (каковыми бывают решения, принимаемые на пленарных заседаниях Думы, когда все вопросы уже согласованы закулисными игроками).
Несмотря на то что Макарову удалось создать свою долгожданную комиссию, вешать свой начищенный панцирь на гвоздь ему еще рано. Его следующей задачей наверняка станет сделать комиссию постоянным элементом законодательного ландшафта, тем самым должным образом институционализировав новацию кризисного времени – действие нового закона распространяется только на 2020 г. В основе изменений институционального баланса часто лежат индивидуальные амбиции. Институты в автократиях обычно представляют безгласными инструментами, лишенными собственной воли и меняющимися только по прихоти автократа. Но эта примитивная картина игнорирует сложную реальность политических процессов – столкновения многих воль в непрерывно меняющихся обстоятельствах.
Авторы – доцент Университетского колледжа Лондона, старший научный сотрудник Высшей школы экономики; доцент кафедры политических и правовых учений факультета политических наук Московской высшей школы социальных и экономических наук (Шанинка)