Из 1067 российских городов, для которых открыты статистические данные о численности населения в период 1989–2018 гг., в 758 наблюдалась депопуляция. Но городские власти и градостроители-проектировщики не готовы признавать этот факт и формировать новые подходы к городскому планированию, которые позволили бы городам устойчиво развиваться в новых условиях.
Масштабы убыли российских городов беспрецедентны: Россия сегодня едва ли не самая депопулирующая городская система в мире. Демографические прогнозы показывают, что эта тенденция продолжится и в будущем. Она обусловлена в первую очередь особенностью демографической структуры населения страны, низкой рождаемостью при высокой смертности. Вклад вносит и миграция – перераспределение населения между городами.
Среди убывающих городов большинство составляют средние и малые, а это основа системы расселения страны. В России 80% городов с численностью населения до 100 000, и в 90% из них, т. е. в 694 городах, наблюдается депопуляция.
Длительное устойчивое снижение численности населения в городе приводит к тому, что он становится «не по размеру» остающемуся населению. Лишние дома и квартиры, избыточная инфраструктура – без использования эти компоненты городского хозяйства быстро приходят в упадок. В убывающем городе процесс трансформации городской ткани напоминает эрозию, возникающую в разных районах города в виде пустот, что сказывается не только на эстетических характеристиках городской среды. Фрагментация пространства ведет к потере социального контроля над территорией, маргинализации и криминализации. Существенно усложняется использование и обслуживание коммунальных сетей. Снижаются качество жизни населения и привлекательность города для деловой активности, а издержки муниципальных бюджетов растут.
Устойчивая многолетняя убыль населения формирует особые условия городского развития. Логично предположить, что долгосрочное планирование на местном уровне должно учитывать эти новые условия. В российских городах основным документом, определяющим пространственное развитие на долгосрочную перспективу, является генеральный план городского округа или поселения. Мы проанализировали генпланы 131 убывающего города с численностью населения до 100 000 человек. Выбор городов определялся наибольшей динамикой депопуляции и наличием документов в открытом доступе.
Градостроительный кодекс устанавливает только общие рамки для разработки документов территориального планирования. Поэтому генпланы существенно различались по структуре, содержанию и уровню детализации. Но в каждом из них было описано проектируемое (желаемое) пространственное развитие города, подходы к его формированию и используемые инструменты. С целью анализа запланированного территориального развития городов были изучены демографические прогнозы в составе документов, а также выбрано несколько показателей, которые рассчитывались в большинстве генпланов: численность населения, жилищная обеспеченность, площадь жилого фонда, площадь жилых зон и площадь застроенных территорий. Генпланы также были проанализированы на предмет наличия запланированных мероприятий по сносу/реконструкции пустующего жилищного фонда и других зданий и сооружений, оптимизации инфраструктуры, рекультивации заброшенных земельных участков.
Результаты исследования показали, что лишь 5% генпланов содержат достаточно глубокий анализ демографической ситуации (рождаемость, смертность, миграционное движение населения, демографическая структура и проч.). Но в 92% из них есть долгосрочный прогноз численности населения. Качество этих прогнозов чаще всего не выдерживает критики: половина базируется на предположениях проектировщиков, не подкрепленных никакими расчетами. Несмотря на устойчивое и значительное снижение численности населения, большинство документов декларируют оптимистический сценарий развития, предполагающий прирост населения в будущем, реализация которого будет обусловлена «экономическим ростом, мерами господдержки, совершенствованием системы здравоохранения, жилищным строительством и т. д.». Именно оптимистический сценарий берется за основу для расчетов потребности в жилье, социальной, инженерной и транспортной инфраструктуре, что в итоге определяет планируемое пространственное развитие города. Риски депопуляции для городской среды, экономики и рынка недвижимости в генпланах не оцениваются, это определяет и отсутствие запланированных мероприятий по сносу/реконструкции/рекультивации.
Одни из парадоксальных примеров – генплан Игарки (Красноярский край), принятый в 2012 г. В 1989–2012 гг. численность населения здесь сократилась на 68%. Помимо стихийного оттока жители уезжали в рамках программ, содействующих переселению граждан из районов Крайнего Севера. Тем не менее генплан города прогнозирует незначительное, на 7%, но все же увеличение численности населения к 2027 г. и соответствующие объемы нового жилищного строительства.
Независимо от прогнозов численности населения большинством генпланов запланировано увеличение жилищной обеспеченности, площади жилого фонда и, соответственно, площади жилых зон в городе. Только в 12 городах не предусматривается прирост площади жилых территорий, а города останутся в текущих границах. Большинство из этих городов расположены на Дальнем Востоке, где спроса на новое жилье почти нет, а убыль населения особенно велика. Как следствие планируемого увеличения территорий жилых зон, города планируют осваивать новые территории. На свободных территориях окраин городов – гринфилдах – проще вести жилищное строительство: там не нужны переговоры с большим числом собственников и сложные процедуры отчуждения/передачи собственности. Вдобавок предполагается, что включение земельных участков в городскую черту способствует повышению их капитализации.
Почему так происходит? Первая причина: городские власти думают о депопуляции как о временном явлении, которое можно побороть привлечением новых работодателей и мерами демографической политики. Но рождаемость в стране будет неуклонно падать в связи с уменьшением числа женщин в детородном возрасте, на уровне городов с этим ничего не поделать. А растущее неравенство в уровне и качестве жизни будет способствовать продолжению активной миграции.
Вторая причина – понимание жилищного строительства как драйвера муниципальной экономики номер один и основного элемента территориального развития, ведущего за собой развитие других отраслей. Более того, это один из параметров, по которым оценивается эффективность работы МСУ. Поэтому главной заботой становится обеспечение условий для нового строительства в парадигме роста, игнорирующей депопуляцию. При этом возможность реализации мероприятий по реконструкции и ремонту зданий ограничена пробелами в законодательстве. Даже при желании оптимизировать пустоты в городе текущие инструменты городского планирования этому препятствуют.
Третья причина – на федеральном и региональном уровнях не признается необходимость адаптироваться к депопуляции в городах, в то время как на уровне самих городов, как правило, нет ресурсов для специализированной политики.
Пока в России случаи возникновения особого взгляда местных властей на работу с городской средой в условиях убыли населения единичны. Так, в Воркуте (Коми) возникла политика «управляемого сжатия», подразумевающая компактное развитие центра города. Среди основных мероприятий – работа с заброшенностью, благоустройство наиболее населенных кварталов, озеленение. Новое строительство и расширение городских границ не предполагается. Переход к «управляемому сжатию» был обусловлен реализацией нескольких федеральных программ по переселению жителей из регионов Крайнего Севера, необходимостью справляться с пустующей недвижимостью и высокими эксплуатационными расходами муниципалитета, в чьей собственности находится 60% жилья в городе. Но именно благодаря высокой доле муниципального жилья администрация города может работать с заброшенностью, а именно уплотнять жилой фонд в центре города, предлагая жителям полупустых многоквартирных домов на городских окраинах отремонтированные квартиры в центре. Когда таким образом дом будет полностью расселен, его можно как минимум отключить от коммуникаций, как максимум – признать аварийным и снести. Однако опыт Воркуты едва ли может быть применен в большинстве городов России, где доля частного жилищного фонда – около 90%.
Необходимость работы с частной собственностью снижает возможность маневра. Примером может служить Новошахтинск (Ростовская обл.), где депопуляция и реализация госпрограмм обновления жилого фонда привели к появлению значительного количества неиспользуемых жилых зданий различной степени руинированности. Расселенные дома предполагалось сносить, но за 2010–2017 гг. было снесено только 148 зданий из-за недостатка финансирования сноса и несовершенства законодательства. По предварительным оценкам, в городе остается еще около 2000 не используемых и не пригодных для проживания зданий. Городские власти ведут реестры неиспользуемой недвижимости и экспериментируют с городским планированием, ориентированным на сжатие. Однако отсутствие специальных законодательных инструментов является для них серьезным препятствием. В частности, процедура передачи пустующего частного жилья муниципалитету сложная и долгая – в случае выморачивания в среднем 27 месяцев.
Как показывает зарубежный опыт, концепция «умного сжатия» может быть применена во многих городах. Она подразумевает индивидуальную, аккуратную работу со средой убывающих городов с целью повышения качества жизни остающегося населения, учитывающую причины и локальные последствия депопуляции. Напротив, тиражирование одинаковых практик – «планируемое сжатие», т. е. «оптимизация» инфраструктуры и расселения по общему стандарту – нецелесообразно и даже опасно. Такое в истории России уже случалось: политика оптимизации неперспективных деревень во второй половине XX в. в CCCР привела к ликвидации 60% деревень в РСФСР и имела негативные последствия для всей системы расселения страны.
Авторы — научный сотрудник Института географии РАН, доцент Высшей школы экономики, Москва; преподаватель Политехнического университета Милана, Милан