Что не так с инвестиционным кодексом

Закон о защите и поощрении капиталовложений выходит на финишную прямую: 10 декабря он будет обсуждаться в первом чтении Госдумой. Однако правительству не стоит обольщаться: быстро пройти эту прямую вряд ли получится, даже несмотря на обнародованные планы по заключению первых соглашений о защите и поощрении капиталовложений (СЗПК) уже в феврале 2020 г. на Российском инвестиционном форуме в Сочи. Этому будет способствовать обилие поправок и длительное рассмотрение законопроекта регионами.

Даже беглое чтение дает представление о слабых местах документа, который в кулуарах называют инвестиционным кодексом. Одна из основных претензий состоит в том, что он сильно ограничивает круг компаний, которые смогут претендовать на господдержку.

Законопроект предусматривает два инвестиционных режима: общий и проектный. Общий режим дает бизнесу всего одну преференцию – три года стабильных налоговых условий. Меры поддержки (в том числе субсидии для компенсации затрат на финансирование вложений в инфраструктуру, таможенные и налоговые льготы, гарантии и поручительства) могут предоставляться, если будут определены неким «иным», возможно, еще не разработанным законодательством. Что странно – почему бы в одном документе, претендующем на звание кодекса, не закрепить детальное регулирование обоих режимов?

Проектный режим, устанавливая «стабилизационную оговорку» на более длительные сроки (6, 15, 20 лет), содержит конкретные предложения. Например, он дает инвесторам право на возмещение фактически понесенных затрат на инфраструктуру из средств от уплаты налогов с проекта (возвратное налоговое финансирование), для них могут быть зафиксированы тарифы, квоты, таможенные пошлины, в том числе на весь срок соглашения о защите капитальных вложений. Однако проектный режим имеет заградительный порог доступа.

Например, для цифровой экономики и сельского хозяйства – не менее 1,5 млрд руб. собственных инвестиций при общем бюджете проекта не менее 7 млрд руб. Для проектов в области медицины, образования, культуры, спорта – 250 млн руб. и 1 млрд руб. соответственно, в других отраслях экономики – 5 млрд руб. и 25 млрд руб. У рядового бизнеса потребности в инвестициях более скромные. При этом кодекс исключает заемное финансирование из собственных инвестиций, так что банковский кредит не поможет бизнесу заключить СЗПК. Высокий порог входа открывает прямой путь к реализации мегапроектов, экономический эффект которых не всегда очевиден.

В кодексе указано, что в течение года с момента принятия документа в соответствие с ним необходимо привести инвестиционное законодательство всех уровней. Едва ли в такой короткий срок возможно провести полноценную ревизию накопившихся за 30 лет правовых актов. Большинство инвесторов в частных беседах однозначно трактуют инициативу как отмену всех существующих режимов господдержки (СПИК, РИП и т. д.). Они ведут расчет экономики своих проектов исходя из текущего регулирования. Экспресс-версия регуляторной гильотины неизбежно приведет к ошибкам, которые негативно отразятся на бизнесе. Полагаю, что инвесторы будут добиваться сохранения действующих режимов и исключения их упоминаний из законопроекта.

Кодекс также ограничивает участие государства в реализации проектов, разрешая его только при отсутствии возможности привлечь инвестора. Замещение государственных инвестиций частными можно только приветствовать, но ряд проектов, например инфраструктурных, наиболее эффективно реализуются именно в партнерстве с государством.

Документ предполагает отмену законов, которые являются правовой основой инвестиционной сферы (160-фз и 39-ф3), не предлагая ничего взамен. Он даже не конкретизирует такие базовые понятия, как «инвестор» и «инвестиции». В результате большое количество вопросов окажется вне правового поля, юридический вакуум будет заполняться от случая к случаю. На мой взгляд, это неизбежно приведет к хаотизации инвестиционного законодательства, а бизнесу сложно будет ориентироваться в разрозненных законах и подзаконных актах: действующие законы можно признать утратившими силу только при существенной доработке положений законопроекта.

Даже у стабильности налогового законодательства есть нюансы. Стабилизационная оговорка распространяется на четыре налога: на прибыль, имущество организаций, транспортный и земельный, но не охватывает, например, ключевые для индивидуальных предпринимателей налоги на доход / имущество физических лиц. Оговорка замораживает рост ставок, но оставляет государству возможность косвенного увеличения фискальной нагрузки на бизнес (например, за счет изменения порядка определения налоговой базы), что может повлиять на инвесторов сильнее, чем лобовое повышение ставок. За примерами далеко ходить не нужно – достаточно вспомнить принятое в 2016 г. решение о запрете на учет убытков в полном объеме (бизнес может признавать только 50% убытков), срок действия которого несколько месяцев назад неожиданно был продлен. Фактически это привело к росту налоговой нагрузки на бизнес, хотя ставки напрямую не были затронуты.

Со стабилизационной оговоркой также связан интересный процедурный нюанс. Для ее вступления в силу необходимо внести изменения в ч. 1 Налогового кодекса, которая регулирует установление общих принципов налогообложения и является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. Для этого необходимо получить отзывы на законопроект от регионов. Если треть из них выскажется против, то необходимо будет создавать согласительную комиссию. При этом отношение субъектов к предложенным изменениям может сильно разниться, так как стабилизационная оговорка касается налогов, являющихся существенным источником их доходов.

Работа с региональными законодателями по этому проекту может быть очень непростой. На нее нужно время. С учетом первого чтения 10 декабря и новогодних каникул второе чтение вряд ли состоится раньше конца января. Поэтому амбициозная идея о заключении первых СЗПК в середине февраля уже сегодня кажется невыполнимой задачей.

С учетом высокой политической значимости законопроекта тактика принятия для галочки несовершенного закона сегодня и исправления его недостатков на ходу, наполнения нужным содержанием завтра – это путь в никуда, и в Госдуме это понимают. Об этом, в частности, на парламентских слушаниях говорил спикер нижней палаты Вячеслав Володин. Чтобы защита инвестиций, в которой действительно нуждается бизнес, работала и приносила пользу, Минфин должен учесть конструктивные предложения по доработке законопроекта, поступившие ото всех участников процесса, а Госдума – утвердить по-настоящему сбалансированные и не вызывающие разночтений формулировки.

Автор — партнер, руководитель департамента налогового и юридического консультирования КПМГ в России и СНГ