В большинстве стран судей назначает глава государства. Однако это конституционное положение может применяться совершенно по-разному. Обычно глава государства полагает, что судейское сообщество само способно отобрать лучших. Тем более если отбор происходит через систему специальной подготовки судей, которая длится 2–5 лет, а судьи назначаются по результатам сложных проверок и экзаменов (см. «Как учить хороших судей», «Ведомости» от 21.12.2017). Уважая принцип автономии судебной системы, глава государства выполняет символическую функцию, наделяя кандидата высоким статусом судьи, но содержательно в процесс отбора не вмешивается.
Российская ситуация сильно отличается. Верная еще советским принципам госуправления, нынешняя система во главу угла ставит вопрос кадрового отбора. Мы уже рассказывали про систему первичного отбора и рекомендации судей со стороны судейского сообщества – квалификационные коллегии судей при судах субъектов Федерации (см. описание их работы «Кому доверить выбор судей», «Ведомости» от 22.03.2018). Они отсеивают около 40% кандидатов. Этот фильтр успешно проходят преимущественно бывшие сотрудники судебно-правоохранительной системы, заручившиеся поддержкой председателей судов.
Но решающий отбор происходит на уровне президента, в закрытом режиме. Производит его Комиссия по предварительному рассмотрению кандидатур на должность федеральных судей при президенте (ККП). Решения этого с виду технического органа ставят в зависимость будущих судей от исполнительной власти, особенно представителей правоохранительных органов. По различным данным, ККП отсеивает от 25 до 35% кандидатов, как при первом назначении, так и при повторном. Для кандидата в судьи это значит, что противоречия или конфликты с представителями правоохранительных органов могут вызвать проблемы при прохождении ККП.
Президент и его администрация постепенно взяли на себя основную содержательную работу по отбору судейских кадров, во многом положившись на рекомендации правоохранительных органов. Судьи проходят этот отбор многократно: как при первом назначении, так и при любых перемещениях внутри судебной системы из одного суда в другой, в том числе при назначении на должность председателя суда. Ежегодно президент издает около 2500 указов о назначении судей, чуть более половины из которых – новые назначения, а остальные – повторные. На деле рассмотрение кандидатур делегировано ККП. Именно в ее составе и особенностях работы заключается основной механизм превентивного контроля за судебной системой.
ККП была создана указом президента Бориса Ельцина 7 февраля 1994 г. Поскольку право назначать судей на должность перешло от советов народных депутатов к президенту, то требовался технический орган, который бы давал предварительную рекомендацию. В первых составах ККП наибольший вес имела судебная власть. Из 10 человек первого состава четверо представляли судебную систему (председатели трех высших судов и председатель совета судей), а также министр юстиции. Кроме них в ККП входили также представитель администрации президента, уполномоченный по правам человека, зампредседателя Госдумы и два представителя региональной власти – глава Иркутской области и президент Кабардино-Балкарии. До 1999 г. численность и принципы комплектования практически не менялись, добавился только один представитель юридической науки.
Первое серьезное изменение в составе ККП случилось в 1999 г. на фоне общей политики укрепления исполнительной власти. Численность ККП выросла до 22 человек, прежде всего за счет включения шести новых сотрудников администрации президента. Тогда же в состав ККП впервые был включен представитель правоохранительных органов – заместитель генпрокурора. Но добавились также ученые-юристы и глава вновь образованного Судебного департамента.
Принципиальное изменение и состава, и модели работы ККП произошло в 2001 г. в контексте реформы судебной системы и централизации исполнительной власти. Из ККП убрали «лишних людей» вроде представителей региональной власти или уполномоченного по правам человека и ввели еще четырех представителей силовых структур: замдиректора ФСБ, замначальника налоговой полиции (также из ФСБ), замминистра внутренних дел и первого заместителя генпрокурора. С этого момента численность ККП составляла около 20 человек, а рост доли правоохранителей происходил за счет замещения научного сообщества и представителей иных госорганов.
Присутствие представителей силовых структур в ККП обосновывается борьбой с коррупцией среди судей и отслеживанием конфликтов интересов. Иными словами, нужно анализировать декларации о доходах и иметь оперативную информацию о членах их семей, а также о личном поведении. Ситуации, когда у потенциального судьи супруг – адвокат, или прокурор, или даже предприниматель, ведут к отказу в рекомендации, как и любые ошибки в декларациях. Но в действительности в ККП поступает вся оперативная информация на судей, которую собирают спецслужбы в регионах, а комиссия уже вольна учитывать ее по усмотрению – никакого конечного списка оснований для отказа в рекомендации нет.
18 лет работы этой системы отбора оставляет в судебной системе все меньше кадров, готовых занять независимую позицию или игнорирующих указания правоохранительных органов. Возможно, ККП действительно борется с коррупцией и опасными связями. Но основным результатом ее работы стало повышение карьерных рисков для судей, полагающих, что у них есть хоть какая-то независимость. Сегодня состав ККП уменьшился до 15 человек, но старое квотирование осталось. Начать изменения надо с того, чтобы вывести из ККП всех представителей правоохранительных органов.
Создание самостоятельной судебной системы, в которой независимость была бы востребована судьями, предполагает полное изменение системы отбора и подготовки. В новой системе место рекомендации ККП должны занять результаты экзаменов в специализированных центрах подготовки судей. Президенту достаточно наделять их высоким статусом федерального судьи лишь при первом назначении, а проверки на предмет недостойных биографических эпизодов можно вести в процессе обучения и работы. Это длинный путь, но его не избежать.
Авторы благодарят Руслана Кучакова за помощь в работе над статьей.
Авторы – ректор Европейского университета в Санкт-Петербурге, научный сотрудник Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге
