20 лет Путина: трансформация элиты
Политолог Николай Петров о формировании неономенклатурной системы
Уинстону Черчиллю приписывают фразу: «Сталин принял Россию с сохой, а оставил с атомной бомбой». Владимир Путин принял Россию с далеко не совершенными демократией, федерализмом, местным самоуправлением, частным бизнесом, и по истечении 20 лет и $3,5 трлн, вырученных за продажу сырья, страна сегодня выглядит политической пустыней с деградировавшими институтами, элитой и обществом. И если институты как рамку можно будет отстроить за годы, то практики, культуру – за десятилетия.
С путинской элитой связано множество мифов, и главный из них – то, что она, эта элита, есть. На самом деле ее нет, и не по причине обычного пуристского отношения к качеству человеческого материала («разве можно этих людей назвать элитой?»), а из вполне рациональных соображений. В современной российской политической системе управленцы лишь персонифицируют должности, с утратой которых они теряют и влияние. Вспомним Сергея Иванова, которого перед отставкой летом 2016 г. с поста главы администрации президента эксперты считали вторым по влиятельности политиком страны, а через пару месяцев числили уже в шестом десятке, или сменившего его Антона Вайно, которого до назначения мало кто знал, а сейчас включают в первую пятерку по влиятельности. Это похоже на советскую систему, только вместо партийной номенклатуры в нашем персоналистском режиме номенклатура президентская. Многие другие мифы – о милитократии, о том, что Путин «своих» не сдает ни при каких обстоятельствах, о неизбежном кризисе в результате залповой смены поколений и др. – частично или полностью развенчала сама жизнь.
Устройство
Состав правящих элит, если сравнивать его с 2000 г., претерпел существенные изменения. Не меньшие, если не большие изменения претерпела внутренняя организация элит. Изменение устройства российской элиты отражается в том числе и сменой моделей, его описывающих. Если поначалу это были «башни Кремля», акцентирующие внимание на совместных бизнес-проектах, в которых на заре своей карьеры участвовали различные представители правящей элиты в 1990-е, то затем стали развиваться идеи «планетной системы» с Путиным в качестве солнца и тремя внутренними орбитами (партнеров, младших партнеров и «верных слуг»), по которым вращаются представители элиты, время от времени формируя ситуативные союзы. Несколько лет назад возникла и начала развиваться модель «путинского политбюро» с десятком наиболее влиятельных представителей элиты в качестве полноправных членов, имеющих свои клиентелы среди «членов ЦК». Примерно в то же время концептуализируется и модель «бизнес-корпорации Россия и Ко» с акционерами и менеджерами в составе топ-элиты, где Путин играет роль одновременно гендиректора и председателя совета директоров. Согласно этой модели все серьезные решения принимаются акционерами, входящими в ближний круг и не занимающими часто государственных постов, а высокопоставленные менеджеры лишь их реализуют. Наконец, самая свежая модель «царского двора» разделяет глав корпораций, имеющих собственный подконтрольный им ресурс, и «ближних бояр», главный ресурс которых – близость к лидеру. Все эти модели скорее взаимодополняющие, чем взаимоисключающие, хотя последовательность их появления отражает перемены в устройстве российской элиты. При этом важно, что все они, кроме, пожалуй, самой ранней модели башен, отражают ключевую, центральную роль лидера, которую невозможно воспроизвести в постпутинском устройстве российского мира. Впрочем, недавнее исследование случаев передачи власти в постсоветском пространстве, проведенное Кириллом Роговым с коллегами, показало, что и персоналистские автократические режимы, как, например, в Туркмении или Узбекистане, сравнительно легко адаптируются к выпадению ключевого, казалось бы, звена и замене лидера.
Эволюция
Эволюция элиты – ее устройства и состава – во многом определяется эволюцией режима. Не вдаваясь в рассуждения по поводу гибридности или авторитарности сегодняшнего российского режима, обратим внимание на такое его измерение, как наличие относительно автономных акторов, их роль. Если в 1990-е Россию можно было определить как квазифедерацию регионов, то уже в 2000 г. был взят курс на демонтаж этой модели, и страна постепенно превратилась к квазифедерацию корпораций. Именно корпорации, причем самые разные, от силовых (ФСО, Минобороны и др.), до госкорпораций (РЖД и др.) или бизнес-корпораций, сконцентрировав в своих руках разнообразные ресурсы – административные, финансовые, политические и даже силовые – стали своего рода государствами в государстве. Это продолжалось до начала 2010-х, когда началась декорпоративизация, или, в терминах патрональной политики Генри Хейла, слияние множества частных патрональных пирамид в единую общую. Механизма здесь два: первый – радикальная замена укорененного руководства корпораций, как правило, на людей снизу или «со стороны» (Минобороны, ФСО, ФТС); второй – разделение административно-силового ресурса и ресурсов политического, финансового и др. (ФСО, «Роснефть», ФСБ). На смену квазифедерализму – сначала региональному, потом корпоративному – приходит централистский унитаризм, заметными чертами которого в последнее время стали назначения госчиновников ранга замминистра и руководителей департаментов федерального правительства главами регионов. В условиях не столько производительной, сколько распределительной экономики такая схема, в принципе, может какое-то время работать, другое дело, что наряду с универсализмом взаимозаменяемых винтиков в роли менеджеров она предполагает снижение самостоятельности во всех звеньях управления, жесткий контроль сверху и усиление авторитаризма.
2014-й – год «великого перелома» с серьезной трансформацией режима, когда главной становится новая легитимность вождя, которая распространяется не снизу вверх, как прежняя электоральная, а сверху вниз, и относительно самостоятельная элита практически исчезает – она больше не нужна для обеспечения голосов на выборах. Сверхвысокая популярность лидера заменяет собой электоральную легитимность: задачи, которые сегодня Кремль ставит на выборах, – утвердить заранее заданный результат, проведя все максимально незаметно и бесконфликтно. Политические машины сначала регионов, а потом и корпораций заменяет единая государственная машина. Лидер становится гораздо менее зависим от элиты, а она, наоборот, более зависима от него и гораздо менее – от граждан, которые перестают быть непосредственным источником легитимности. В отношении элиты, которая все более и более приобретает черты номенклатуры, начинаются масштабные чистки и репрессии (заметим, что потребности в репрессиях против элит «для острастки», чтобы предотвратить возможность раскола, и технические возможности в виде деклараций чиновников о доходах и собственности появились у Кремля раньше, а политические возможности – с закрытием системы и снижением роль элит в 2014 г.).
Сегодня, когда ресурс посткрымского синдрома полностью выработан и вождистская легитимность уже небесспорна, система должна либо укреплять базис – восстанавливать сверхлегитимность, что вряд ли возможно, – либо перестраивать надстройку, с тем чтобы последняя соответствовала ослабевшему базису. В посткрымском режиме, с одной стороны, объективно резко возросла роль силовых элит, особенно поначалу, а с другой – была существенно ограничена их самостоятельность, их роль стала более инструментальной. В результате роль силовиков в обычной жизни усилилась, а в системе власти уменьшилась. Это при том, что повестка сегодня – и внутри-, и внешнеполитическая – определяется, прежде всего, силовыми соображениями, в то время как соображения экономические, дипломатические и др. вторичны.
Система
Итак, в России к настоящему времени сложилась неономенклатурная система, которая во многом определяет ситуацию с правящей элитой, делая ее принципиально отличной от того, что было 20 лет назад. Основные ее черты: главенствующее положение должности, не личности; необязательность внешних/общих правил при жесткости правил внутренних; требование лояльности системе, послушания вышестоящему, обеспечиваемое предоставлением или ограничением доступа к номенклатурным благам и привилегиям; наличие двух несущих вертикалей – партийно-административной и чекистской; примат лояльности над эффективностью с гарантией непонижения статуса при условии лояльности; репрессии против целевых элитных групп.
Сам термин «неономенклатурная» предполагает известные отличия нашей системы от классической номенклатурной, выстроенной в сталинское время. Да, последние 20 лет ряд элементов номенклатурной системы был восстановлен (включая горизонтальные ротации чиновников – поначалу в пределах ведомственных вертикалей; две несущие вертикали; закрытость; репрессии; легитимность изнутри), но помимо того у системы появились и свои особенности, связанные, прежде всего, с приспособлением ее к рыночным и выборным реалиям. Это и вертикаль «Большого президента» вместо парткомов, и механизмы изъятия/сохранения в системе активов, их перераспределения, и два забора, обеспечивающих закрытость системы вовне: внутренний и внешний.
Репрессии
Спираль репрессий против элиты – систематических, демонстративных, политически мотивированных выборочных наказаний, служащих целям устрашения/усиления контроля за элитами, – стала раскручиваться с 2012 г. на фоне опасений цветных революций и раскола элит, подготовки к жесткой конфронтации с Западом. Спираль, с одной стороны, расширяется, а с другой – сжимается вокруг высшей элиты: репрессии все чаще затрагивают тех, кто считался неприкосновенным, тех «своих», которым все, а остальным – закон, но закон не сам по себе, а в руках своих же. В ходе развертывания спирали репрессий происходит расширение уязвимых групп и резкое сокращение круга «друзьям все». В 2018 г. уголовные дела были возбуждены против полутора десятков высокопоставленных федеральных и четырех десятков высокопоставленных региональных чиновников. Этот уровень, который можно определить как порядка 1,5–2% от численности высшего слоя правящей элиты, остается почти неизменным. Растут лишь число осужденных и сроки наказаний. Нет никаких оснований считать, что в ближайшем будущем произойдет ослабление репрессий, скорее сохранение нынешнего их масштаба или даже усиление.
Осуществляемые главным образом под флагом борьбы с коррупцией репрессии стали опорным механизмом новой системы. Они выполняют целый ряд функций, включая устрашение элит; поддержание относительной управленческой эффективности; радикальное обновление руководства корпораций; перераспределение активов от одних групп элиты к другим; ответ на популистский запрос со стороны граждан.
Заметим, что неономенклатурная система, с одной стороны, позволяет покупать лояльность элит, обеспечивая их благами, например квартирами и земельными участками по внутренним ценам, нормам и порядкам, расходящимся с внешними, в том числе и с нормами закона, а с другой – позволяет именно за это в любой момент наказать любого представителя системы.
Результат репрессий в отношении элиты – подрыв доверия к политическим элитам как институту со стороны общества, падение социального капитала и рост разобщенности элит, исключающие не только возможность организованного их сопротивления, но любую мобилизацию вообще, в том числе для реализации задач, которые ставит верховная власть. О том, что это реальный фактор политической трансформации, а не просто умозрительные соображения, говорят проигрыши кандидатов власти на региональных выборах сентября 2018 г. как раз в тех регионах, где последнее время осуществлялись масштабные контрэлитные репрессии: Приморском и Хабаровском крае, Хакасии, Владимирской области.
Регионы
Одно время, когда политическое и бизнес-пространство в центре уже сильно сократилось и жестко организовалось под контролем Кремля, казалось, что базой для формирования новых элит могут служить регионы. На практике этого не произошло, потому что ситуации в регионах и центре быстро выровнялись, выровнялось и качество элит. При этом до сих пор в ряде регионов политика более конкурентна и разделение властей менее имитационно, чем на уровне страны в целом, в силу как множественности вертикалей, так и того, что для упрочения контроля над регионами Москва использует разные рычаги.
В 2000 г. главы субъектов обладали практически всей полнотой контроля над элитой в регионе, включая как собственно региональную, так и формально федеральную ее части. Единственным исключением была фигура начальника УФСБ. Выведение федералов из-под контроля губернатора осуществлялось постепенно, заняло много лет и до сих пор еще не везде закончено. Сначала это были полпреды президента в регионе, главы УВД/МВД, прокуроры, потом судьи. В конце концов и глава региона стал не столько высшим представителем регэлиты в центре, сколько высшим представителем центра в регионе. Вслед за отделением федералов в регионе от собственно регионалов после некоторого периода их мирного сосуществования примерно с 2014 г. началось жесткое их противостояние, приведшее к подавлению регэлит и, по сути, к переходу ко внешнему управлению регионами. Кульминацией стал 2018 год с массовой чисткой губернаторского корпуса и всей региональной элиты, продолжившейся и в этом году. До этого почти тотально были зачищены мэры региональных столиц, из которых сегодня лишь несколько избираются напрямую. Одновременно с сокращением политической самостоятельности региональной элиты шел процесс лишения ее финансовой базы в рамках перевода бюджетов на казначейское исполнение. Последние несколько лет аналогичные подходы применяются и в отношении этнических регионов, в том числе республик Северного Кавказа. Полностью перетряхнув и подчинив себе элиту на региональном и муниципальном уровнях, Кремль разрушил и базу для ее воспроизводства в виде выборов и самоуправления, подорвав тем самым базу воспроизводства элиты вообще.
Воспроизводство
Уже в середине путинского правления остро встала проблема воспроизводства элиты. В условиях резкого сокращения пространства публичной политики и исчерпания резервов, накопленных в 1990-е, скамейка запасных для кадровых назначений резко сократилась. Надо было что-то делать, но что? В 2008 г. был запущен проект «кадровый резерв». Его суть поначалу состояла в том, что эксперты, отобранные главой администрации президента, составили каждый свой список наиболее перспективных управленцев в возрасте до 50 лет, который был как-то сведен воедино, став сотней президентского кадрового резерва. Численный состав президентского резерва был потом увеличен, а задача составления кадровых резервов была спущена регионам и корпорациям. К составлению списков была подключена впоследствии и «Единая Россия». По большому счету проект не пошел, да и не мог пойти в силу целого ряда причин: субъективности и непрозрачности отбора на всех этапах, упора на отбор, а не на подготовку кадров, отсутствия мотивации у корпораций и регионов отрывать от себя лучших и др. Впрочем, главной причиной был кланово-сетевой характер элиты, начисто отвергавший идею назначения на важный пост абстрактного управленца «со стороны». В этом смысле высокие и ранние назначения детей соратников Путина и соратников соратников гораздо более естественны для системы. Дети путинской элиты, или, как некоторые их называют, «принцы», есть уже не только на вторых-третьих ролях, которые можно было рассматривать как синекуру, но среди глав регионов, крупных госкорпораций, федеральных министерств и ведомств. Это, с одной стороны, сочетание «золотых парашютов» их отцам, как правило, ушедшим в отставку, с заложничеством, а с другой – путь к дальнейшей деградации системы.
Герман Греф, большой поклонник системной подготовки управленцев, проводил школы для управленцев разного статуса на базе Университета Сбербанка. В 2017 г. с приходом в Кремль «системного кадровика» Сергея Кириенко был запущен масштабный проект «Лидеры России», в котором приняло участие около 200 000 человек. Этот проект предполагает уже не только массовый эшелонированный отбор, но и обучение, причем на верхнем уровне индивидуальное, с наставниками. Впрочем, что получилось на выходе, видно из десятков новоназначенных губернаторов, при всей своей натасканности на решение прикладных задач напоминающих деревянных солдат Урфина Джюса. Их называют молодыми технократами, но это скорее управленцы, сделавшие карьеру в какой-то корпорации и после «курса молодого бойца» брошенные на регионы, как в свое время сталинские «двадцатипятитысячники». Мотивированные соображениями личной карьеры, никак не связанной с регионом временного пребывания, такие назначенцы в большинстве своем не могут быть ни эффективными губернаторами-менеджерами, ни тем более губернаторами-политиками.
Итак, подводя итоги, можно констатировать почти полную замену политической элиты номенклатурой и исчезновение базы ее воспроизводства; атомизацию политического класса и утрату им субъектности. Все это справедливо и для федерального, и для регионального, и для местного уровней. Наибольшие риски для системы это представляет в отношении регионов, которые рассматриваются Кремлем как подразделения большой корпорации с вытекающей отсюда возможностью произвольно переставлять управленцев с региона на регион.
Кремль как будто понимает опасности, связанные как со старением, так и с чрезмерным укоренением, окукливанием управленческой элиты, и особенно активно с 2014 г. проводит ее обновление – на уровне корпораций, включая силовые, и регионов. Проблема в том, что это проводится в ручном режиме, не системно и, как представляется, не может решить проблему на сколько-нибудь длительную перспективу. Более того, новое поколение псевдотехнократической лоялистской элиты, скорее всего, будет не только неспособно справиться с ситуацией при возникновении кризисов, но и само будет в ряде случаев их причиной.
Автор — руководитель Центра политико-географических исследований