20 лет Владимира Путина: трансформация внешней политики
Член Совета по внешней и оборонной политике Дмитрий Тренин о том, зачем России статус великой державы и почему сопротивление расширению НАТО на восток было ошибкой
20 лет пребывания Владимира Путина у власти – еще не время подводить окончательные итоги его правления, в том числе в области внешней политики. Ситуация динамична, будущее, как всегда, непредсказуемо, но по факту на сегодня у Путина остаются еще почти пять лет текущего мандата и, как видится сейчас, неопределенное время за его пределами, в течение которого он будет продолжать оставаться наиболее влиятельной политической фигурой в России. Тем не менее очевидно, что эпоха Путина в российской истории движется к завершению и попытка осмысления сделанного за эти 20 лет не только полезна, но и необходима ввиду неизбежных в будущем перемен.
Внешнеполитические итоги правления Путина можно подводить по разным основаниям и критериям. Насколько можно судить, сам президент, начиная с 1999 г., преследовал две главные цели: сохранить единство России и восстановить ее статус великой державы на мировой арене. Это ему удалось. Верховенство центральной власти было утверждено на всей территории Российской Федерации. Сама Россия, на рубеже XXI в. почти списанная со счетов в мировом раскладе сил, спустя полтора десятилетия вернулась на глобальную арену в качестве одного из крупных и наиболее активных геополитических и военных игроков.
С точки зрения поставленных целей это бесспорные достижения, хотя и централизация власти, и великодержавный статус обошлись недешево. Выстраивание вертикали власти произошло на традиционной для России авторитарной основе. Политический режим, сменивший хаос 90-х гг., однако, так и не смог дорасти до полноценного государства: он обслуживает преимущественно интересы узких элит, эксплуатирующих ресурсы страны в личных и групповых целях. С учетом постепенного, но ощутимого роста гражданского сознания россиян это предвещает серьезные проблемы в будущем. Надо учитывать также, что утверждение России как великой державы произошло в условиях возобновления конфронтации с США, что предполагает длительную и неравную борьбу.
Внешнеполитическое наследие Владимира Путина обширно и разнообразно. Его формирование было процессом сложным и противоречивым, внешнеполитический курс Москвы не раз менялся. В 2000 г. Путин активно добивался для России членства в НАТО; в 2001 г., стремясь стать важнейшим союзником США, он распоряжался оказывать всяческую помощь и поддержку американским войскам в Афганистане; строя Большую Европу от Лиссабона до Владивостока, Путин не только произнес в Бундестаге речь на немецком, где провозгласил европейский выбор России, но и настойчиво вел дело к перекрестному обмену капиталами для создания общего экономического пространства.
Наследие Путина еще будет пристально изучаться и анализироваться. В практическом отношении сегодня есть смысл посмотреть на него сквозь призму следующих вопросов: Что имеет непреходящее значение и должно быть сохранено следующим поколением российских лидеров? Что требуется изменить и развивать? От чего лучше отказаться?
Успехи
Вначале об успехах. То, что при Путине Российская Федерация восстановила реальный суверенитет, – это факт. Быстрый рост нефтяных цен в 2000-е позволил стране перейти к экономическому росту уже на новой, созданной в 1990-е капиталистической основе и освободиться от внешней финансовой зависимости. Национализация значительной части нефтедобывающей промышленности в середине 2000-х создала основу для скоординированной энергетической политики. Проведенная в первой половине 2010-х реформа Вооруженных сил дала в руки Кремлю эффективный инструмент защиты и продвижения государственных интересов страны. Стабильная поддержка Путина со стороны большей части населения обеспечила устойчивость власти. Политическая воля президента через вертикаль власти обеспечивала единство политики.
Столь же очевидно, что Россия в начале XXI в. вернула себе фактический статус великой державы. Надо понимать, что великая держава – понятие в основном военно-политическое. В современных условиях это государство, устойчивое к внешнему давлению и способное проводить самостоятельный политический курс, а при необходимости – защитить себя без внешней помощи. Попытки России в 1990-е – 2000-е добиться автономного статуса в рамках американоцентричной евро-атлантической системы окончились неудачей. Российская верхушка и общество в целом не приняли лидерство США – необходимое условие интеграции в западную систему. Не удалось России и выстроить собственный центр силы в Евразии – главным образом из-за нежелания верхов бывших советских республик признать единоначалие Москвы. Таким образом, для России, страны одновременно самостоятельной и одинокой, статус великой державы – необходимость.
Неудача двух интеграций заставила Путина совершить во второй половине 2010-х крутой поворот. Внешне это выглядело как движение от Большой Европы к Большой Евразии, которое многими воспринималось как поворот к Востоку, конкретно – к Китаю. На самом деле это был поворот России к себе самой – в поиске точки равновесия в быстро меняющейся глобальной среде. Нынешнее самоопределение России выглядит как утверждение себя в качестве крупной самостоятельной величины, расположенной на севере Евразийского материка, непосредственно соседствующей с Восточной и Центральной Азией, Европой, Ближним и Средним Востоком, Северной Америкой. Москва более не ориентирована в какую-то одну сторону, на Европу, США или Китай. Она активно взаимодействует со всем своим огромным соседством и руководствуется при этом только собственными интересами.
Еще до конфронтации России с США и взаимного отчуждения с ЕС восточное направление внешней политики при Путине впервые приобрело значение и статус, сопоставимые с традиционно преобладавшим западным вектором. Это сообщило российской внешней политике равновесие – пока что еще неустойчивое. С одной стороны, повышенное внимание к Востоку стало следствием подъема Азии как глобального центра мировой экономики и политики. С другой стороны, Москва была вынуждена учитывать слабость и уязвимость российских геополитических и геоэкономических позиций на востоке страны. Исходя из этих соображений, Путин в 2000-е приложил много усилий для окончательного решения вопроса о границе с Китаем и налаживания тесного и продуктивного партнерства с Пекином.
При Путине началось формирование того, что можно условно назвать азиатской политикой России. Наряду с Китаем Путин стремился развивать отношения с Индией как с сопоставимой с Китаем великой державой Азии и традиционным стратегическим партнером Москвы; с Японией и Южной Кореей – как ресурсами для импорта технологий и инвестиций; со странами АСЕАН – как крупным и растущим рынком. Постсоветская экономическая интеграция, активизировавшаяся с 2009 г. в рамках Евразийского экономического союза (ЕАЭС), получила центральноазиатский акцент. Двусторонние отношения и многосторонние форматы – в частности, в рамках Шанхайской организации сотрудничества, БРИКС и РИК (Россия – Индия – Китай) – создали условия, при которых Россия, не будучи самым крупным и доминирующим игроком, смогла пока что поддерживать равновесие с более мощными или более передовыми странами и более или менее эффективно отстаивать свои интересы.
Новое качество российской внешней политики – ее динамичная сбалансированность – наиболее ярко проявилось на Ближнем и Среднем Востоке, особенно с началом военной операции в Сирии в 2015 г. Москва заняла здесь уникальное положение как игрок, способный поддерживать продуктивные деловые контакты со всеми значимыми силами в регионе, включая наиболее упорных антагонистов, таких, как Иран и Израиль. Применив в сравнительно небольшом объеме, при относительно скромных затратах и с ограниченными потерями военную силу в Сирии, Россия добилась своих непосредственных целей. Более того, впервые после распада СССР Москва стала восприниматься в регионе как серьезный игрок. Секреты такого успеха кроются в очевидной нацеленности действий России на свои интересы, а не на собственные идеологемы или интересы тех или иных клиентов; в отказе от навязывания другим странам какой-либо геополитической модели; в хорошем знании региона и способности и готовности проводить политику, основанную на местных реалиях.
Сирия и Ближний Восток в целом стали сигналом того, что Россия возвращается на мировую арену, становится глобальным игроком – но игроком другого качества, чем был СССР. Вместо того чтобы, затрачивая огромные усилия, пытаться распространить свою модель на остальной мир, Москва пытается найти ниши, которые она может разрабатывать с выгодой для себя. Кроме экспорта энергоресурсов, оружия, технологий атомной энергетики, продовольствия Россия выступает военным и дипломатическим игроком, политическим прикрытием для ряда государств, предлагает услуги в обеспечении безопасности. В таком качестве она присутствует не только в Европе, Азии. Профиль России поднялся не только на Ближнем Востоке, но также в Африке и Латинской Америке.
Главная проблема здесь одна: погнавшись за тактической выгодой, не проиграть стратегически. Решение этой проблемы требует координации действий на различных направлениях и уровнях. Кроме того, чтобы укрепить уважение к себе, Россия должна быть верна своим принципам и ценностям. Наконец, при Путине Арктика – благодаря изменениям климата – превратилась в новый фасад для развития отношений с внешним миром и новый фронт противоборства с соперниками.
Неудачи
Ряд путинских начинаний не был доведен до конца. Путину не удалось провести заявленную им национализацию элит. Что еще важнее, ему не удалось сформировать подлинно национальную властвующую элиту. Когорта, призванная им во власть, во многом оказалась неустойчивой к материальным соблазнам. Российская верхушка и сегодня остается в основном группой лиц, не только ставящих свои корпоративные интересы выше национальных и государственных, но и живущих в отрыве от своей страны, а практически за ее счет. В этом отношении – освобождении от обязанностей государственного служения и строгих моральных ограничений – нынешняя элита принципиально отличается от своих советской и имперской предшественниц. Этот изъян существующего политического режима лишает его долгосрочной перспективы.
Переход от планов строительства Большой Европы к идее Большой Евразии был болезненным. Сотрудничество с Европой – ближайшим соседом России – забуксовало не только в результате украинского кризиса и принципиальных разногласий по политическим и общественным ценностям. Основы этого сотрудничества – европейская идея о все большем приближении России к европейским нормам и принципам, но без включения России в ЕС, и российская надежда на то, что элиты стран ЕС с окончанием холодной войны сойдут с атлантической орбиты и начнут строить вместе с Россией Большую Европу, – оказались нежизнеспособными. Хотя политические контакты необходимо поддерживать со всеми значимыми силами, попытки в сложившихся условиях играть на политическом поле стран ЕС, помогая национальным политическим силам, бросившим вызов правящим элитам, стали ошибкой. На всю обозримую перспективу основным содержанием российско-европейского взаимодействия будут экономические, научно-технические, культурно-гуманитарные связи. Геополитика и военная безопасность останутся уделом российско-американских отношений.
Не удалось пока перезапустить партнерство с Индией. Стагнация отношений Москвы и Дели, начавшаяся с распадом СССР, продолжается. Уровень связей с Индией, чья экономическая мощь и международные амбиции быстро растут, все больше отстает от уровня взаимодействия с Китаем. В сочетании со значительным ослаблением отношений с ЕС это создает угрозу для геополитического равновесия России в Большой Евразии. Положение усугубляется ощущением приближающегося тупика в вопросе заключения мирного договора между Россией и Японией. Путин приложил много усилий к тому, чтобы превратить Японию в ресурс для российской экономической и технологической модернизации и элемент большой евразийской системы равновесия. Неудача этого японского проекта может еще больше увеличить зависимость России от Китая. Индийское и японское направления становятся в связи с этим ключевыми для предотвращения такого сценария.
Экономическая интеграция с несколькими странами СНГ, которую активизировал Путин созданием Таможенного союза, очевидно служит интересам России и ее партнеров. В то же время ЕАЭС – проект с важными, но ограниченными целями. У него нет перспектив трансформации в полноформатный – экономический, геополитический, военный – центр силы в Евразии. Страны-партнеры, в том числе ближайшие – Белоруссия и Казахстан – очень ревниво относятся к сохранению госсуверенитета. Независимость для Минска и Нур-Султана – это прежде всего независимость от Москвы. Нет у ЕАЭС и возможности стать серьезным конкурентом или полноценным партнером других интеграционных объединений – ЕС, АСЕАН, а также Китая. Дальнейшее развитие интеграционных связей – в том числе с Белоруссией – должно идти с обязательным учетом этих реалий.
Ошибки
Наконец, некоторые новации путинского периода не прошли испытания практикой. Идея многополярного мира, т. е. мира геополитического и геоэкономического равновесия, соответствует интересам России, российскому мировосприятию и отечественным традициям. В то же время одержимость идеей смены существующего миропорядка, т. е. приложения активных усилий с целью устранения глобальной гегемонии США, вредна. «Вызывать огонь на себя», поддерживать врагов Америки только потому, что они противостоят всемирному гегемону, – значит не укреплять собственные позиции, а создавать себе дополнительные проблемы. Главное для России – не миропорядок сам по себе, а место России в этом миропорядке.
Стремление занять достойное и выгодное место в объективно формирующемся новом миропорядке требует четкого целеполагания и продуманной стратегии. Отсутствие долгосрочной стратегии, увлечение оперативным искусством и тактическим маневрированием обрекает внешнюю политику на существенные риски. Путин неоднократно заверял, что Россия не допустит конфронтации с США, но американо-российская конфронтация уже пять лет является фактом. Сейчас слышатся схожие заверения о том, что новой гонки вооружений с США не будет, но в условиях инициированного Вашингтоном демонтажа системы контроля над вооружениями нет гарантий, что военно-техническое равновесие с США удастся поддержать без серьезного увеличения затрат на оборону. Конечно, далеко не все зависит от Москвы; у Вашингтона есть свои планы и стратегии, которые могут меняться – в том числе в неблагоприятном для России направлении. Речь о другом. Россия как материально менее крупная сила, чем США, обязана, защищая свои интересы, избегать фронтальных столкновений с соперником.
Фундаментальной ошибкой российской внешней политики с середины 1990-х была зацикленность на проблеме расширения НАТО. Нет сомнений: присоединение бывших союзников СССР в Восточной Европе и стран Прибалтики к НАТО не укрепило безопасность России и ослабило внешнеполитические позиции Москвы. В то же время информационная борьба Москвы с расширением НАТО, попытки политически противодействовать продвижению альянса на восток не только не уменьшили негативные последствия расширения для России, но усугубили их. А военно-политические шаги Москвы в ходе украинского кризиса вдохнули новую жизнь в НАТО, помогли возродить образ России как военного противника Запада. Возрождение этого образа четверть века после окончания холодной войны является стратегическим поражением России.
Корни этой ошибки – в устаревшем стратегическом мышлении, которое придает чрезмерно большое значение фактору географического положения и стратегической глубины. Страшная травма 22 июня 1941 г. требует, чтобы силы потенциального противника находились на максимально удаленном расстоянии от важнейших политических и экономических центров страны. Именно следуя этой логике, СССР после Великой Отечественной войны создал пояс безопасности в Восточной Европе. Но уже во второй половине 1940-х появление ядерного оружия и стратегической авиации, а вскоре и межконтинентальных баллистических ракет и подводных ракетоносцев практически обесценило значение этого стратегического буфера. В современных условиях вряд ли можно себе представить создание у границ России плацдарма для массированного нападения на нее, как это было в 1941 г. Военный потенциал, реально представляющий угрозу России, сосредоточен в совсем другом месте, в основном на территории США. Соответственно, ответы на эти угрозы должны адресоваться их первоисточнику. В этом основа стратегической стабильности.
Есть и другая сторона вопроса. Если для России проблему представляет не НАТО как союз без малого трех десятков разнокалиберных государств, а НАТО как площадка для размещения американских вооруженных сил и вооружений, нацеленных на Россию, то неучастие той или иной европейской страны в НАТО не решает для России проблему ее безопасности. Дело в том, что ничто не мешает США разместить свои базы и системы оружия на территории ориентирующихся на них стран, не являющихся членами НАТО. Так, ВМС США после 2014 г. утратили возможность допуска в Севастополь, но при этом они активно осваивают Очаков и Одессу. Появление новых американских баз на территории дружественных США стран Восточной Европы зависит практически исключительно от решения правительства в Вашингтоне.
Ошибочно также считать, что гарантией невступления в НАТО могут служить нерешенные территориальные споры с соседями или территориальные конфликты. В годы холодной войны в члены альянса была принята Западная Германия – при том, что послевоенный статус-кво в Европе не считался окончательным, в ФРГ официально говорили о границах 1937 г., а США и их союзники долгое время отказывались признавать ГДР. Не нерешенные конфликты – в Донбассе или Южной Осетии и Абхазии – удерживают Вашингтон сегодня от приглашения Украины и Грузии в НАТО, а нежелание США принимать на себя обязательства, которые могли бы завести их в прямой военный конфликт с Россией. Аналогия с послевоенной Западной Германией в XXI в. не работает: значение Украины и тем более Грузии для США сегодня не сопоставимо со значением ФРГ периода холодной войны.
Преувеличенное значение, придаваемое расширению НАТО, оказало решающее влияние на политику России в отношении Украины. Именно политика на украинском направлении стала примером наиболее серьезных ошибок последних лет. Речь идет не о действиях в Крыму, которые стали реакцией на резкое изменение ситуации в Киеве, а прежде всего о логике поведения, которая привела к украинскому кризису 2014 г., ставшему переломным моментом во всей внешней политике России постсоветского периода. Помимо неоправданного страха перед продвижением НАТО причина ошибок коренилась в неверном представлении Кремля об устремлениях украинских элит и о характере украинского общества. Считалось, что украинские элиты было можно кооптировать в евразийский интеграционный проект и что украинцы и русские – две ветви единого народа – это поддержат. Довлело и представление о том, что без Украины нельзя будет достичь критической массы для создания евразийского центра силы с населением 200 млн человек.
Попытка Путина включить Украину в состав ЕАЭС была не просто напрасной. Такая интеграция, если бы ее удалось запустить, с самого начала была бы чрезвычайно проблемной, очень затратной для России и в конечном итоге провалилась бы: «самостийный» политический проект украинской элиты, от которого она не откажется, в принципе не совместим с любой формой интеграции с Россией, даже чисто экономической. Даже если бы у Виктора Януковича, как, вероятно, рассчитывали в Кремле, в последний момент сработал инстинкт самосохранения и он разогнал бы майданный лагерь, для Москвы это обернулось бы более масштабным кризисом отношений с США и Евросоюзом с еще более тяжелыми последствиями, чем те, которые наступили по итогам Крыма и Донбасса. Приходится констатировать: государство Украина – крупный и враждебный России сосед, и это надолго. Единственное облегчение для Москвы состоит в том, что внутренние проблемы Украины перестали быть бременем для России. Тоже, вероятно, надолго, по-видимому навсегда. Время Путина, однако, продолжается, и окончательные итоги подводить еще слишком рано.
Автор — член Совета по внешней и оборонной политике