Что означает возвращение России в ПАСЕ

Россия возвращается в Парламентскую ассамблею Совета Европы. После голосования в Парламентской ассамблее Совета Европы (ПАСЕ) в ночь с 24 на 25 июня участие в ее работе депутатов Госдумы и членов Совета Федерации практически наверняка возобновится. Теперь, даже если их полномочия не будут оспорены, любые новые ограничения будут лишь косметическими, московско-страсбургский конфликт будет исчерпан, взносы в бюджет организации выплачены, провозглашенная Россией угроза выхода из Совета Европы снята. Но что это был за конфликт и какова цена компромисса?

Главной проблемой в отношениях России и Совета Европы стало присоединение Крыма и поддержка сепаратистов в Донецкой и Луганской областях Украины. Такие действия не укладывались в положения Устава Совета Европы, и ПАСЕ применила в отношении российской делегации одну из немногих доступных санкций – лишение права голоса (это произошло не впервые: то же случилось и во время конфликта в Чечне в начале 2000-х). В ответ российские депутаты решили отказаться от любой работы в Страсбурге, а после выборов в Думу в 2016 г. новая делегация и вовсе не была назначена. Нет делегации – нет и санкций.

Москва понимала, что новая делегация подвергнется тем же санкциям. Но был найден другой способ давления на руководство Совета Европы: отказ от выплат взносов, который потребовал бы принять решение о приостановлении членства России в Комитете министров, а в этом случае, как предупредила Москва, она покинет организацию по собственной воле. В результате, на мой взгляд, происходящее если и представляло собой конфликт, то только такой, в котором усилия прилагаются для усмирения нарушителя.

Но сокращение бюджета больно ударило бы по страсбургской бюрократии, и для умиротворения России Страсбург пошел на серьезные, принципиальные уступки. Сначала Россия требовала предоставить для своей парламентской делегации право участия в выборах судей Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ), комиссара по правам человека и генерального секретаря – и получила такое право. Получив первую уступку, Россия сразу же отказалась назначать делегацию, потребовав уже полного восстановления в правах ее парламентариев. Такое предложение тут же поступило из Страсбурга, но Москва заявила, что хочет изменения правил процедуры ПАСЕ, чтобы полномочия национальных делегаций не могли быть оспорены. ПАСЕ любезно приняла и новую процедуру введения санкций и ограничила оспаривание полномочий делегаций, а Комитет министров торжественно заверил министра иностранных дел России Сергея Лаврова в возможности возвращения России в ПАСЕ (тут правила снова были изменены, потому что Россия пропустила срок назначения делегации на 2019 г.). И это мы еще не знаем о непубличных уступках!

Какова цена умиротворения? Угрозой невыплат взносов российские власти добились бесспорной победы: причины для введения санкций в 2014 г. не исчезли, но санкций больше нет. Совет Европы получает взносы, платить которые и так было обязанностью государств-участников, но не получает от России ничего больше. В этом свидетельство способности страсбургских функционеров действовать в соответствии с нормами и принципами организации, а точнее – их отсутствием. И хотя российская общественность сфокусирована на отношениях Совета Европы с Москвой, не следует упускать из виду и крайне слабую реакцию из Страсбурга на массовые аресты правозащитников в Азербайджане в период его председательства в совете, и на репрессии в Турции, последовавшие за подавлением попытки путча.

В Страсбурге было произнесено много речей о том, что все уступки делаются евробюрократами ради сохранения права россиян обращаться в ЕСПЧ. Но и здесь у Москвы есть рациональная стратегия ослабления ЕСПЧ, превращения его из регулятора новых проблем в сфере прав человека в бухгалтера, оформляющего исполнительные листы для выдачи компенсаций жертвам систематических нарушений законов и конвенций. Россия поставляет в ЕСПЧ типовые дела о пытках и разгоне мирных демонстраций в промышленных масштабах, и ЕСПЧ вынужден тратить массу ресурсов на обработку жалоб о тяжелых и практически бесспорных нарушениях прав человека. Российские власти признают наличие ряда системных проблем и даже на словах готовы решать некоторые из них. Так, например, обсуждается снятие клеток и стеклянных «аквариумов» в залах судебных заседаний. Убрать клетки, как и аквариумы, необходимо, но недостаточно: еще нужно, чтобы в залах судебных заседаний осуществлялось правосудие.

Послевоенные лидеры создали Совет Европы для того, чтобы государства оставались связанными правовыми нормами, а европейские контрольные органы могли принуждать государства к их соблюдению, даже если внутри государств сложился консенсус о необходимости нарушения этих общих правил. Например, западноевропейские правительства в начале холодной войны опасались, что любая из стран может стать социалистической путем выборов или революции и ни один внутренний механизм сдержек и противовесов не сможет остановить этот процесс. Тогда сохранение демократии и прав человека должен был взять на себя уже Совет Европы.

Когда в Греции установился диктаторский режим полковников, она покинула организацию и вернулась уже после восстановления демократического правления. Но в книгах по современной истории Греции именно выход из европейской организации если и упоминается, то вскользь, на фоне куда более серьезных процессов, происходивших в обществе. Важно не членство в Совете Европы любой ценой и само по себе, важно – для чего оно. Свободные и справедливые выборы, независимый суд, компетентная полиция, гуманная тюремная система не могут быть созданы по указанию из Страсбурга. В современной ситуации, когда не только Россия, Турция и Азербайджан, но и лишь в немного меньшей степени Польша и Венгрия заявляют об отказе следовать общим и добровольно принятым правилам, отдельные права отрицаются в Сербии, Украине, Литве, Грузии, Армении (список можно продолжать), неспособность принуждать государства к их соблюдению на европейском уровне свидетельствует о более серьезном кризисе, ставящим под вопрос способность существования Совета Европы как организации, основанной на общих для всех юридических нормах. Если он не может своевременно и адекватно реагировать на вызовы общеевропейским требованиям демократии, верховенства права и защиты прав человека, российские взносы смогут только скрасить его постепенное угасание. Вместо огня – дым.

Автор - руководитель международной практики правозащитной группы «Агора»