Как повысить доверие к декларациям

Десять лет назад российские чиновники стали декларировать доходы и имущество. Первый цикл публикации антикоррупционных деклараций запустил Дмитрий Медведев во время своего президентства – тогда это стало важным элементом антикоррупционной кампании. Но сегодня соцопросы показывают катастрофически низкий уровень доверия граждан к системе декларирования – 3%. Означает ли это, что институт декларирования доходов и имущества в России так и не заработал? Только что закончился десятый, юбилейный, цикл публикации антикоррупционных деклараций – это хороший повод посмотреть на то, как работает система и что в ней нуждается в реформе, которая, на мой взгляд, давно назрела.

Публичное антикоррупционное декларирование в разных формах существует в ста с лишним странах мира. Раскрытию могут подлежать доходы и их источники, недвижимое имущество, транспортные средства, накопления на банковских счетах и в наличности, ценная собственность (ювелирные изделия, произведения искусства), а также различные интересы в виде аффилированности с коммерческими и некоммерческими организациями, информация о родственниках. Различия обусловлены местными особенностями правовой системы и традициями, территориальной организацией, политической ситуацией и др.

Российское декларирование построено на принципах децентрализации – в каждом органе власти действует специальная «антикоррупционная» комиссия, которая уполномочена работать по различным вопросам, например регулировать конфликты интересов у сотрудников, разрешать входить во «вращающиеся двери» (трудоустройство в частную структуру, в отношении которой орган осуществляет административно-надзорные функции) своим бывшим сотрудникам и проверять достоверность и полноту данных из деклараций. Но эти комиссии не очень эффективны. Во-первых, они не независимы: их возглавляют заместители руководителя соответствующего органа власти, рядовые члены – в основном сотрудники органа, разбавленные для приличия «общественностью» (часто ветеранскими организациями) и представителями «академического сообщества». Во-вторых, комиссии собираются крайне редко (прошлогоднее исследование Transparency показало, что в некоторых регионах комиссии в органах исполнительной власти не рассмотрели за все время своей работы ни одного случая конфликта интересов). В-третьих, ни один нормативный акт не устанавливает обязанности этих структур проводить какие-либо систематические проверки поданных деклараций ни на наличие внутренних противоречий, ни на соответствие другим официальным источникам (реестры собственности), ни тем более осуществлять первичный поиск информации во внешнем мире, например изучать публикации СМИ и общественных организаций. У системы комиссий нет руководящего или координирующего органа. В России вообще отсутствует единый антикоррупционный орган, и авторитетного источника для обращения за консультациями и мнениями попросту нет – а наставничество комиссиям могло бы и пригодиться, ведь формируются они из сотрудников, которые зачастую не представляют, в чем заключается их задача и какими инструментами можно пользоваться для ее решения.

С годами российская декларационная система стала комплексной и масштабной. Если в 2009 г. декларации обязаны были подавать сравнительно небольшое количество должностных лиц – президент и сотрудники его администрации, премьер-министр и члены правительства, а также губернаторы, то в рамках последней декларационной кампании публикуются данные почти о 1,5 млн человек, вплоть до сотрудников территориальных органов власти и руководителей бюджетных и муниципальных учреждений, например директоров школ и главврачей поликлиник и больниц.

С помощью системы декларирования можно решать две практические антикоррупционные задачи: противодействовать конфликту интересов субъектов декларирования и отслеживать факты незаконного обогащения. Для первой задачи раскрываются источники доходов, характер имущества и другая информация, позволяющая понять суть интересов (в том числе бизнес-интересов) декларанта. Например, если мы знаем, где располагается принадлежащая чиновнику недвижимость, то сможем раскрыть его ангажированность при распределении господдержки местным инфраструктурным проектам. Информация о переданных в доверительное управление ценных бумагах или об участии в НКО (которое может приносить выгоду учредителю в виде благ, услуг, статуса или участия в лоббистской деятельности) также может указать на возможные нарушения. Чтобы отследить незаконное обогащение чиновника, нужно изучить, как менялась его собственность, сколько она стоит и как соотносится с декларируемым доходом.

Российская система декларирования в целом ориентирована на второй подход, поэтому, например, российские должностные лица указывают в декларациях размер дохода, но не его источники. Конечно, любую систему ограничивают ее формальные рамки, и у российских чиновников есть множество сравнительно честных способов вывести из-под декларирования определенные активы. Можно, например, записать имущество на родственников, которых не надо указывать в декларации. Отлично подойдет теща, а если чиновник не женат, то брат или дядя. Можно копить наличные, скупать драгоценности и предметы искусства – они не подлежат регистрации и не должны упоминаться в декларации. Российские чиновники нередко пользуются всеми доступными способами ухода от декларирования. Иногда об этом становится известно из новостей об арестах высокопоставленных коррупционеров с изъятием умопомрачительных запасов наличности или из общественных расследований о родителях-пенсионерах, которым принадлежат огромные пентхаусы и особняки.

Любая система декларирования нужна прежде всего для формирования доверия в обществе. Вводя такую систему, власть открывает гражданам чиновничьи кошельки и рассказывает, как и на какие средства живет чиновник. Но в России эта информация дозирована: обществу показывают декларацию отдельно взятого должностного лица за последний год, а информацию за прошлые годы оно должно найти самостоятельно – конечно, если ее не удалили при публикации новых данных. Такой подход к раскрытию данных скорее потворствует праздному любопытству граждан – медиа в очередной раз напишут про «самого богатого депутата» и «министра с самой большой квартирой».

Но вместе с тем декларация становится единицей в принципиально новом коммуникативном пространстве, где сотни и тысячи деклараций рассказывают о жизни отдельного должностного лица, о скрытых взаимосвязях между чиновниками и процессах, происходящих в государственной машине. Можно даже сказать, что декларации – это новый язык, на котором мы учимся общаться с государством, который доступен тем, кто работает с наборами деклараций, а не в очередной раз ищет «самого богатого депутата».

Декларации позволяют нам анализировать связи между людьми, но для этого нужна более совершенная и открытая система. Отсутствие единого стандарта данных и практики представления их в машиночитаемом виде – родовой изъян системы, и его приходится закрывать нам. С 2011 г. мы выстраиваем наш проект «Декларатор»: сегодня его база данных насчитывает профили больше 130 000 должностных лиц, и мы планируем перевести в машиночитаемый вид все опубликованные декларации. Это сложное технологическое решение дает простой результат – в профиле человека можно увидеть все доступные данные о нем, без необходимости разыскивать их и обрабатывать в разных источниках. Мы верим, что такой проект не только делает госслужбу прозрачнее, но и повышает уровень доверия в обществе.

Сегодня декларации – это общедоступное информационное благо. За 10 лет они стали ключевым элементом нескольких десятков общественных и журналистских антикоррупционных расследований. Общество знает очень немного о деятельности и персональном составе госорганов, поэтому даже столь небольшой объем публикуемых данных очень ценен. Да, мы критикуем несовершенства системы декларирования, но именно потому, что аппетит приходит во время еды – 10 лет назад даже такая открытость власти казалась прорывом. Но сейчас этого мало.

10 лет – хороший срок для начала изменений. Давно назревшая реформа позволит многократно повысить отдачу от публикуемой информации. К первоочередным мерам относится расширение номенклатуры декларируемого имущества, включая ценное имущество, не подлежащее госрегистрации (наличность, драгоценности, предметы искусства); более подробное раскрытие данных об объектах собственности (регион расположения недвижимости, год выпуска транспортного средства); раскрытие не только доходов, но и их источников; наконец, внедрение единого машиночитаемого формата для публикуемых деклараций. Задел для реализации такого плана есть: декларация «для служебного пользования» (объемная форма внутренней отчетности, публикуют лишь часть ее) содержит достаточное количество данных, надо только сделать ее публичной, а справку о доходах составлять на давно существующем программном обеспечении. Если систему удастся доработать к декларационной кампании 2020 г., можно надеяться, что вырастет и доверие граждан к данным деклараций.

Автор — руководитель проекта «Декларатор»