В мае правительство представило новый законопроект о контроле. Этот документ изменит правила игры для всего делового сообщества, поэтому сейчас идут активные публичные и экспертные обсуждения законопроекта. Очевидно, что общие положения и формулировки конкретных статей еще будут уточняться и корректироваться. Однако законопроект уже можно оценить по одному критерию, не имеющему отношения к его смыслу.
Обсуждая реформу контрольно-надзорной деятельности и «регуляторную гильотину» на Петербургском международном юридическом форуме, руководитель аппарата правительства Константин Чуйченко рассказал, что разработчики проекта при написании ориентировались на «советский» Уголовно-процессуальный кодекс как на методологический образец и пример хорошей юридической техники: «Нет смысла изобретать велосипед, ведь с точки зрения юридической техники качество тех законов было, наверное, все-таки безупречным» (цитата по РБК).
Выбор в качестве ориентира советского законодательства (надо полагать, речь идет об УПК РСФСР 1960 г.) – это необычная и новая практика в современном законотворчестве, тем более публичное озвучивание этого решения. В этом подходе есть свой резон: советское законодательство в сравнении с действующим действительно написано проще и лучше с точки зрения читаемости.
Мы уже рассказывали («Чем Конституционный суд отличается от Льва Толстого», «Ведомости», 13.12.2018), что в России идет усложнение текстов правовых актов – сокращение лексического разнообразия, усложнение структуры предложений. Заметнее всего этот тренд проявился в 2014–2017 гг. Современные нормативно-правовые акты написаны менее понятным языком, чем прежде, несмотря на общую для всех языков мира тенденцию на упрощение речи, в том числе письменной.
Удалось ли разработчикам законопроекта о контроле переломить тренд на усложнение законодательства, ориентируясь на более простой и понятный образец – УПК РСФСР? Действительно ли он написан проще, чем другие современные законопроекты?
Читая законопроект, нельзя не отметить простоту и живость языка в сравнении с предыдущим законом о контрольно-надзорной деятельности 294-ФЗ, которому в прошлом году исполнилось 10 лет. Но любая такая оценка читателем будет субъективна. Чтобы проверить, удалось ли авторам законопроекта о контроле повторить стиль (не смысл) советского УПК, мы использовали метрики лексического и синтаксического качества текстов. Во-первых, это лексическое разнообразие текста, поскольку повторы слов, обозначающих субъектов права и различные юридические термины, мешают восприятию смысла. Во-вторых, это расстояние между зависимыми словами в предложении (через сколько слов человек должен перескочить в предложении, чтобы считать его смысл, выраженный в зависимых друг от друга словах). Чем дальше они находятся, тем сложнее понять смысл предложения.
Ранее мы применили эти метрики для оценки сложности всех правовых актов страны, а сейчас ориентируем новый законопроект среди них (см. таблицу). Новый законопроект о контроле в 4 раза длиннее своего предшественника – 294-ФЗ, но при этом написан лучше. Да, 294-ФЗ лексически богаче, но это вызвано его малой длиной. Однако в новом законопроекте длина между зависимыми словами в среднем предложении на 6% меньше, это большое различие в пользу законопроекта. УПК РСФСР 1960 г. и законопроект также оказались довольно похожи по читаемости. Для сравнения также можно взять и другие, более современные акты: часть I Гражданского кодекса РФ как близкую и по задачам (устанавливает общие принципы и основы), и по аудитории (деловое сообщество, эксперты и судьи). И здесь метрики выглядят примерно так же.
При этом мы знаем очень плохой по объективной сложности документ – федеральный закон об образовании. На его фоне все не так плохо: авторы законопроекта о контроле избежали многих проблем, которые есть в законе об образовании: низкое лексическое разнообразие (9,3% против 12,4%), высокая средняя длина между зависимыми словами (2,29 слова против 2,09).
Хотя показатели технического качества текста законопроекта о контроле ближе к УПК РСФСР, чем к современному законодательству, текст не идеален. Какова должна быть длина нормального предложения? В тексте проекта мы насчитали 1223 предложения, при этом 220 предложений состоят из 40 и более слов и знаков препинания. Не станем приводить примеры здесь – это заняло бы слишком много места. Разработчикам следует в новых редакциях не бояться делить предложения с перечислениями и переформулировать списки.
Кому должен быть понятен закон: конечному пользователю – простому человеку без юридического образования – или только профессионалам, его применяющим? В случае закона о контроле ответ очевиден: он должен быть понятен всем, поскольку применяется к максимально широкому кругу лиц. Поприветствуем желание разработчиков оформить документ более понятным языком и переломить тренд на ухудшение российского законодательства своей инициативой. Конечно, качество закона определяется не только его языком, но это предмет отдельного обсуждения.
Авторы — научный сотрудник Института проблем правоприменения; ассоциированный профессор ПАО «МТС» по эмпирико-правовым исследованиям Европейского университета в Санкт-Петербурге