20 лет назад был принят закон «Об основах обязательного социального страхования», который должен был иметь основополагающее значение для пенсионного обеспечения, защиты работника в случае безработицы и временной нетрудоспособности, функционирования системы здравоохранения. Если посчитать средства, которые аккумулируются и тратятся на обязательное социальное страхование, то они будут сопоставимы с федеральным бюджетом: так, в 2018 г. государственные внебюджетные фонды – Пенсионный, социального страхования и обязательного медицинского страхования (ОМС) – потратили почти 11 трлн руб., а федеральный бюджет – 16,7 трлн. Работодатели перечисляют в эти фонды 30% заработной платы своих работников, кроме того, регионы вносят платежи за неработающее население в федеральный фонд ОМС.
Но функционирует ли такая объемная и затратная система действительно по страховому принципу? Нет. И вот почему.
Во-первых, устойчивость финансовой системы обязательного социального страхования должна базироваться на основе автономности, для чего собираемые взносы должны полностью обеспечивать исполнение страховых обязательств. Однако в реальности и Пенсионный фонд, и федеральный фонд ОМС получают трансферты из федерального бюджета, без которых невозможно обеспечить предусмотренные расходы.
Во-вторых, введенная с 1 января 2015 г. так называемая балльная система исчисления пенсионных прав нивелирует размер выплачиваемых пенсий, не связывая их величину с фактическим заработком, с которого уплачен взнос в Пенсионный фонд, что не мотивирует людей к получению высоких зарплат – ведь они никак не влияют на стоимость пенсионных коэффициентов.
В-третьих, отмена индексации пенсий работающим пенсионерам и искусственное занижение стоимости зарабатываемых ими пенсионных коэффициентов грубо нарушают основополагающий страховой принцип соизмеримости (соотносимости) страховых взносов и размеров пенсий.
В-четвертых, у нас нет общефедерального персонифицированного учета объема взносов в увязке с размером индивидуальных затрат в фонде социального страхования и федеральном фонде ОМС.
В-пятых, отсутствует возможность внесения собственных денежных средств гражданином в систему обязательного социального страхования на основе персонального договора между ним и всеми тремя внебюджетными государственными фондами.
В-шестых, льготы по уплате взносов в систему обязательного социального страхования предоставляются работодателю по принципу вида деятельности (отраслевой принадлежности), а не на индивидуальной основе, базирующейся на улучшении полученных финансово-экономических показателей в результате применения такого рода стимулирования.
Наконец, ликвидирован институт обязательного страхования от безработицы, что лишило рынок труда важного и проверенного международным опытом механизма его регулирования.
Фактически российское обязательное социальное страхование институционально весьма напоминает еще один федеральный бюджет, отличие от которого только в чисто социальном характере расходов этой системы. Поэтому неудивительно, что в 2001–2010 гг. активно обсуждался вопрос о ликвидации внебюджетных фондов и поглощении их федеральным бюджетом. В качестве первого шага в этом направлении страховые платежи были заменены на единый социальный налог, несмотря на то что природа страхового взноса принципиально отличается от налога (первый – это отложенная часть оплаты труда, которая возвращается работнику в виде пенсии, услуг бесплатного здравоохранения, пособий по временной нетрудоспособности и т. п., второй, например НДФЛ, – это прямые отчисления в казну, где перечисления теряют целевой характер и могут быть использованы на любые государственные нужды).
В чем же главные нерешенные институциональные проблемы, которые не дают создать в России реально действующую систему обязательного социального страхования? Мы бы выделили две.
Прежде всего, это форма собственности средств, аккумулируемых во внебюджетных страховых фондах: сейчас это федеральная собственность. Отсюда следует и огосударствление управления средствами обязательного социального страхования. Сейчас эта обязанность возложена на правительство, хотя законом закреплен принцип паритетности участия представителей работников, работодателей и государства в органах управления этой системой.
Мы считаем, что роль государства в обязательном социальном страховании должна быть принципиально изменена. Как? Необходимо уже в ближайшие годы сформировать нормативную базу для создания и функционирования (например, с 2024 г.) единого социального страхового фонда, предполагающую изменение формы собственности средств этого фонда с государственной на общественную (публичную). Не менее важно создать механизм управления этим фондом на основе равного по численности участия представителей работников, работодателей и федерального правительства. Руководитель фонда должен избираться его правлением, а не назначаться государством, как сейчас.
Второй принципиальный вопрос – определение видов обязательного социального страхования, относящегося к компетенции этого фонда. Кроме уже привычных его видов – пенсионное, от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, по временной нетрудоспособности, беременности и родам, медицинское страхование – мы считаем необходимым возобновить страхование от безработицы, а также на случай необходимости постороннего постоянного ухода.
Надо перейти и к единому страховому платежу, покрывающему все виды рисков. Его совокупный размер должен устанавливаться на основе консенсуса представителей работников, работодателей и федерального правительства в органе управления единого социального страхового фонда и, что принципиально важно, в прямой увязке с ожидаемым коэффициентом замещения страховой выплатой утраченного работником заработка. Ведь страховой тариф и коэффициент замещения – это как две стороны одной медали.
Мы считаем целесообразным сформировать персонифицированную систему управления социальными рисками – такую, которая предполагала бы право перераспределения самим работником личного страхового взноса для увеличения уровня гарантий по одному или нескольким видам обязательного социального страхования и одновременного сокращения по другим видам страхового покрытия. Кроме того, надо дать гражданам трудоспособного возраста право самостоятельно осуществлять дополнительные платежи в систему социального страхования из собственных средств, а в случае отсутствия у человека необходимого страхового стажа – право «выкупать» его за прошлый период по установленным тарифам.
Что касается работодателей, то льготы по платежам на социальное страхование должны предоставляться им в персональном порядке в обмен на выполнение ключевых показателей по созданию дополнительных рабочих мест, повышению уровня оплаты труда, легализации занятости и фонда оплаты труда.
Инфраструктура единого фонда социального страхования должна строиться на базе единого реестра застрахованных лиц. В нем кроме персональной информации о человеке, месте его работы и размерах заработка и отчислениях из него, условиях труда должен содержаться паспорт здоровья – информация о прохождении диспансеризаций и специальных профосмотрах, включая сведения о противопоказаниях к работе с вредными и тяжелыми условиями труда. Неотъемлемой частью этого реестра должна стать и информация об объеме произведенных выплат по видам страхования.
Безусловно, предлагаемая реформа обязательного социального страхования должна стать объектом открытой дискуссии с участием экспертов, политиков, широкого круга граждан, для того чтобы найти устраивающий все стороны компромисс. Только тогда можно приступить к реальным шагам, целью которых в конечном счете станет формирование институциональной основы для долгосрочного улучшения социального положения всех слоев российского общества.
Авторы – замминистра здравоохранения и социального развития в 2007–2012 гг.; замминистра социальной защиты населения в 1993–1994 гг., начальник департамента социального развития аппарата правительства в 1997–2003 гг.; замминистра здравоохранения и социального развития в 2007–2012 гг.