В 2016–2017 гг. в стране было проведено 1,239 млн внеплановых проверок и 0,634 млн плановых – это данные единого реестра проверок (без учета финансовых проверок). Получается, на одну плановую проверку в среднем приходится две внеплановые. Как это соотносится с действиями власти по снижению надзорного бремени?
Чтобы поставить организацию в план на проверку в следующем году, контрольно-надзорный орган должен пройти длительное согласование с прокуратурой (с сентября по декабрь). Если контролер применяет риск-ориентированный подход, то внести в свой план он может только организации с достаточной категорией риска. Внеплановые же проверки требуют меньше согласований, а в некоторых случаях не требуют их совсем.
Если так очевидна разница в количестве согласований, требуемых для плановых и внеплановых проверок, не будем ли мы наблюдать перетекания одного в другое? Из данных следует, что сокращение плановых проверок действительно сопровождается ростом проверок внеплановых. Этого стоило ожидать хотя бы потому, что, несмотря на декларируемый курс на снижение административной нагрузки со стороны проверяющих органов, суммы наложенных штрафов и выданных предписаний до сих пор занимают важное место в отчетности контролеров.
Мы сделали из анализа почти 2 млн проверок из единого реестра и менее очевидный вывод. Наибольший вклад в рост числа внеплановых проверок внесли не федеральные ведомства, а региональные госжилинспекции и муниципальные органы жилищного и имущественного контроля. Типичный объект внеплановых проверок этих контролеров – управляющая компания многоквартирного дома. Вероятно, региональные и муниципальные контролеры стали жертвами двойственного подхода: с одной стороны, им необходимо ежегодно отчитываться о снижении количества обращений граждан (что должно демонстрировать хорошую работу ведомства), а с другой – достигать эффективности в глазах Минстроя (количество проверок и выданных и исполненных предписаний). Особенно остро проблема стоит, если представить, что глав инспекций, занимающих последние 10 строчек в рейтинге, могут ждать «кадровые решения» – это обещал в октябре 2016 г. замминистра строительства и ЖКХ Андрей Чибис.
Само по себе большое количество внеплановых проверок в сфере ЖКХ выглядит естественным. Это огромная отрасль, в которой хватает проблем и жалоб на них, что, в частности, подтверждают и опрошенные нами эксперты. Удивляет другое. Если жалоб действительно так много, а события, их вызывающие, случайны (вряд ли нам удастся найти много россиян, у которых не было бы претензий к жилищному сервису), то почему существенная доля всех внеплановых проверок в сфере ЖКХ приходится на август – сентябрь (например, для сферы образования и торговли всплески проверок в определенные месяцы объяснимы кампанейщиной или началом учебного года)?
Первый пришедший в голову ответ верный: мы наблюдаем подготовку к отопительному сезону. Но нет никаких оснований полагать, что люди в августе – сентябре жалуются на качество коммунальных услуг чаще, чем, например, в конце октября – начале ноября, когда в большинстве регионов России начинается отопительный сезон и крыши, трубы и батареи дают течи. Вероятно, мы видим эффект мобилизации региональных властей.
Проблемы во время подготовки и начала отопительного сезона могут нести политические риски для регионального руководства. Отопление – один из острых социальных вопросов для большинства регионов страны. По имеющимся данным сложно оценить напрямую масштаб мобилизации региональных органов исполнительной власти. Но по отчетам из государственной информационной системы «Управление» мы знаем, что в 2017 г. 17% всех внеплановых проверок федеральных контрольно-надзорных органов проводилось на основании поручений президента или правительства. То есть проверки инициировались сверху самой системой управления. Усиление и ужесточение контроля – привычный ответ государства на проблемы и вызовы. Часто массовые внеплановые проверки по поручениям следуют после крупных пожаров, отравлений, обрушений, но иногда это могут быть и предварительные внеплановые проверки, например, перед такими крупными событиями, как чемпионат мира по футболу. В этом свете мобилизация на региональном уровне перед отопительным сезоном выглядит столь же органичной.
Но почему именно подготовка к отопительному сезону ответственна за рост внеплановых проверок в стране? Помимо очевидных вещей вроде гидравлических испытаний подготовка к отопительному сезону включает в себя и такие требования, как подготовка и переобучение дворников. Еще один из критериев неготовности к отопительному сезону – наличие задолженности за поставленные тепловую энергию (мощность), теплоноситель. Такие нарушения легко установить и проверить. Получается, что управляющая компания, не ремонтирующая аварийный козырек над подъездом в марте, нарушает требования к содержанию многоквартирного дома, но в августе тем же козырьком она нарушает лицензионные требования в связи с неготовностью жилого фонда к отопительному сезону. Важно, что управляющие компании очевидно будут более мотивированы исполнять предписания, неисполнение которых может привести к приостановке или отзыву лицензии.
Среди объясняющих факторов к установкам местного руководства или аппаратов региональных властей следует добавить и непосредственных исполнителей – «уличных бюрократов». В условиях ограниченных ресурсов контрольно-надзорных органов (времени, оснащенности, количества инспекторов, возможностей подробных технических проверок и т. д.) нет гарантий, что в фокус проверяющих не попадают наиболее очевидные, легкодоступные и гарантирующие наличие нарушений объекты (аварийные козырьки, освещение, неправильная установка ограждений тротуаров или заборов) или легкопроверяемые формальные вещи (неправильно оформленный паспорт готовности жилищного фонда, отсутствие схем и инструкций для персонала, задолженность).
Это важное знание: без понимания того, как проводятся проверки и как работает «уличная бюрократия», даже грамотное регулирование контрольно-надзорной деятельности рискует не иметь успеха, ведь именно контролеры на местах и применяют право.
Авторы — младшие научные сотрудники Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге