Как гражданам поучаствовать в бюджетном процессе

Вы не пошли на выборы мэра или губернатора, депутатов регионального заксобрания или местного совета? Или пошли, но проголосовали за проигравших кандидатов? А может, вас не устраивает, как ведет себя поддержанный вами на выборах депутат или городской глава, которым вы, похоже, зря отдали свой голос? Все это печально, но совсем не означает, что до следующих выборов вам только и остается, что платить налоги, а решать, как их тратить, будут без вас чиновники и депутаты.

Представьте, что десятая часть средств бюджета вашего муниципалитета распределяется в процессе так называемого партиципаторного бюджетирования, т. е. прямого, без посредников в виде депутатов и чиновников всех уровней, участия граждан (они же налогоплательщики, работники и потребители – то есть изначальный источник всех «государственных» денег) в определении направлений расходования части средств местных и региональных бюджетов на конкретные предложенные ими проекты.

Вот как это выглядит: сначала объявляется открытый для всех (совершеннолетних, а возможно, и подростков) жителей муниципального образования сбор заявок на участие в конкурсной комиссии по партиципаторному бюджетированию. Если заявок больше, чем мест (15–20 человек), места распределяются слепым жребием. Члены комиссии проходят базовое обучение основам бюджетного процесса, проектирования, госзакупок (1–2 месяца). Затем запускается процесс выдвижения жителями инициатив, претендующих на финансирование по определенному перечню направлений (благоустройство, транспорт и организация движения, зоны отдыха, спортивные площадки, социальные, образовательные проекты, досуг, экология). Сбор идет как через электронную платформу (специализированные городские краудсорсинговые платформы или просто тематические страницы в соцсетях), дополненную офлайн-альтернативой (возможностью подачи в муниципалитет, МФЦ и проч. – но с обязательной публикацией). Далее жители муниципалитета голосованием отбирают инициативы (тоже через специализированную электронную площадку, но с обязательной офлайновой альтернативой для исключения дискриминации не имеющих цифрового доступа или навыков граждан), с приоритизацией в рамках выделенного бюджета – то есть каждый голосующий может поддержать любое количество инициатив, но не более чем на сумму выделенного бюджета. После этого отобранные предложения-финалисты дорабатываются муниципальной комиссией (совместно с инициаторами проектов) и, наконец, с участием членов комиссии и инициаторов проектов на всех этапах реализации проекта, включая отбор подрядчиков, контроль за реализацией, приемку, реализуются.

Все это не плод фантазии, а рабочий процесс, детально отработанный на практике за 20 лет своего существования, как в мире, так и в большинстве (более 50 из 85) российских регионов. За редкими, но весьма заметными исключениями – например, Москвы.

Партиципаторное бюджетирование (от англ. to participate – участвовать; оно же инициативное, народное, оно же бюджет участия) появилось не в России и не вчера. Зародившись в 1999 г., оно быстро распространилось как по третьему миру (прежде всего Латинской Америке), так и по крупнейшим мегаполисам Западной Европы (например, в Берлине, Париже, Барселоне) и Северной Америке (включая Нью-Йорк и Лос-Анжелес), по ходу развиваясь и видоизменяясь как под влиянием национальной специфики, так и в адаптации к быстро меняющимся технологическим реалиям – в первую очередь, к возможностям прямого волеизъявления с помощью инструментов электронного взаимодействия граждан между собой и с властью (краудсорсинговых площадок, платформ электронного голосования, референдумов и опросов, онлайн-каналов обратной связи, социальных сетей и мессенджеров и проч.).

В России партиципаторное бюджетирование используется более чем в 50 регионах страны. Среди лидеров движения – принимавшая тематический форум БРИКС в 2017 г. Башкирия (все 100% муниципалитетов), Череповец, город Сосновый Бор Ленинградской области, Ставропольский край, Кировская область. С 2016 г. инициативное бюджетирование (это второй по популярности вариант названия) используется в центральных районах Санкт-Петербурга – в проект вовлечены уже шесть городских районов, с общим годовым бюджетом программы «Твой бюджет» в 100 млн руб.

Например, в Петербурге в рамках процессов партиципаторного бюджетирования были обустроены вело-роллерная площадка и уличный скейт-парк, крытые перехватывающие велосипедные парковки, а также размещена городская система навигации. В Череповце – парк имени 200-летия города и детская площадка. В Сосновом Бору – метеостанция и островок спорта в детском саду, был проведен чемпионат по бальным танцам.

Участвовать по-разному

Несмотря на все многообразие практик партиципаторного бюджетирования в мире и в России, можно условно выделить два основных варианта.

Наиболее распространенный в России сельский вариант инициативного бюджетирования предполагает очное принятие решений (на сельском сходе) и софинансирование (или трудовое участие) со стороны как граждан, так и муниципального и регионального бюджетов. Он характерен для бюджетно дефицитных муниципалитетов и отвечает на специфические недостатки российской налоговой и бюджетной систем (сверхцентрализация и несбалансированность налоговых полномочий и расходных обязательств), решая зачастую базовые инфраструктурные вопросы через условно добровольное самообложение в дополнение к стандартному налоговому бремени.

Городской вариант партиципаторного бюджетирования не предусматривает софинансирования со стороны граждан и, как я писал выше, реализуется через комиссии (из состава граждан, с отбором на основе жребия) в сочетании с онлайновыми форматами учета мнения граждан при обсуждении и отборе проектов. Он характерен для бюджетно обеспеченных муниципалитетов, прежде всего крупных городов, отдельных районных центров и сельских районов. По сути это вариант мировой нормы, направленной на расширение базы граждан (избирателей, налогоплательщиков), вовлеченных в разные форматы диалога с властью по поводу принятия решений.

Это не чисто российская проблема. В самом деле: при общемировой тенденции формирования местной, городской власти меньшинством избирателей (24% в Нью-Йорке, 35% в Лондоне на последних выборах мэров – на этом фоне российские результаты, например явка в Москве в 15% на местных выборах в 2017 г., 21% на выборах в Мосгордуму в 2014 г. и 31% на выборах мэра в 2018 г. отнюдь не выглядит исключением), партиципаторное бюджетирование – это прежде всего дополнительный вариант вовлечения в активный диалог с властью тех социально-демографических групп, которые на выборы не ходят и не пойдут. А в отдельных случаях – приглашения к разговору даже тех, кто не допущен к выборам – например, не достигших совершеннолетия подростков 14–17 лет, мнение которых о вариантах городского благоустройства может оказаться ничуть не менее важным, чем мнение их родителей.

Побочные эффекты

Помимо очевидных результатов (повышение эффективности бюджетного процесса, удовлетворенности граждан и более бережное отношение к созданному с их участием), у партиципаторного бюджетирования (и прежде всего – его городского варианта) есть и ничуть не менее важные побочные эффекты.

Во-первых, участники партиципаторного бюджетирования в среднем гораздо моложе участников электоральных процессов (70% членов комиссии и инициаторов проектов в Сосновом Бору – младше 40 лет; в Санкт-Петербурге – преимущественно в возрасте 25–35 лет), среди них преобладают представители неполитизированных неформальных сообществ (экологи, спортсмены-экстремалы, велосипедисты), выше доля работающего населения. Во-вторых, инициативное бюджетирование – это альтернативная шахта социального лифта, канал интеграции инициативных граждан в органы государственной власти и местного самоуправления (10% совета депутатов Соснового Бора – выходцы из комиссии по инициативному бюджетированию, инициаторы проектов переходят на работу в местные администрации Башкирии, городские учреждения Петербурга). В-третьих, процесс партиципаторного бюджетирования вызывает куда больший интерес, чем традиционные формы общественного контроля за бюджетным процессом (на слушания по инициативному бюджетированию в Сосновом Бору приходит в 3 раза больше людей, чем на публичные слушания по проекту местного бюджета). В-четвертых, вовлечение невостребованных через традиционные электоральные формы активистов в процесс партиципаторного бюджетирования позволяет развернуть обе стороны, и власть и оппозицию, лицом друг к другу и обеспечить эффективную коммуникацию вместо безрезультатной конфронтации. Наконец, как показал опыт, например, Соснового Бора, сочетание онлайн- (даже через примитивные неспециализированные интернет-площадки типа форумов, страниц в ВК, как в Череповце) и офлайн- (обсуждение в комиссии) форматов работы механизма инициативного бюджетирования позволяет вовлечь на разных этапах и в разных формах (выдвижение инициативы, обсуждение, слушания, голосование, участие в реализации) в процесс до 20% граждан, существенная часть которых не участвует в традиционном электоральном процессе.

В Москве некоторые элементы партиципаторного бюджетирования заложены в 849-ПП («О стимулировании управ районов г. Москвы») и практике выявления предпочтений граждан на платформе mos.ru и портале «Активный гражданин». Но отсутствие закрепленного порядка определения мероприятий, реализуемых по инициативе жителей и, как следствие, произвольность, непрозрачность учета мнения граждан при формировании бюджета, отсутствие целостного процесса и его позиционирования не позволяет говорить о наличии в столице полноценного партиципаторного бюджетирования.

Следующие шаги

На мой взгляд, практика партиципаторного/инициативного бюджетирования требует распространения и нормативного закрепления по всей территории России, в том числе в обязательном порядке – в крупнейших городах страны, включая столицу.

Я полагаю, что именно в Москве есть все условия для того, чтобы создать сверхсовременный, на уровне Парижа (2016 г.: 100 млн евро, 160 000 участников голосования) и Барселоны, вариант партиципаторного бюджетирования на базе существующих городских платформ, в первую очередь – портала «Активный гражданин», в сочетании с районными комиссиями.

Массовое регулярное использование интернет-порталов в городах для голосования позволит составить целостное достоверное представление о настроениях и предпочтениях вовлеченных граждан, новый достоверный слой больших данных. И тем самым восполнить тот информационный разрыв, который приводит к регулярным конфликтам по целому спектру вопросов, начиная от планировочных решений (точечная жилая застройка, строительство ТПУ) и вариантов благоустройства до решений по судьбе объектов исторического и культурного наследия, инфраструктуры здравоохранения и культуры.

Что важно: распределение на принципах партиципаторного бюджетирования до 5% муниципального бюджета соответствует мировой практике и не требует дополнительного финансирования, поскольку речь идет не о дополнительных расходах, а только об ином порядке определения приоритетов.

А запуск пилотного проекта на базе 1–2 внутригородских муниципальных образований Москвы (с выбором районов с традиционно высоким уровнем конфликтного потенциала и протестным голосованием, свидетельствующим прежде всего о неэффективности традиционных методов диалога между жителями и властью, – например, Раменки, Пресня, Дорогомилово, Гагаринский, или какой-нибудь район Новой Москвы), я думаю, позволит убедиться в позитивном влиянии практики партиципаторного бюджетирования на социально-политическую ситуацию, снизить градус противостояния и наладить диалог между властью и гражданским обществом.

Автор — директор Центра налоговой политики экономического факультета МГУ