Как подготовить уход, чтобы остаться

Лидер Казахстана Нурсултан Назарбаев перестал быть президентом, но фактическим лидером Казахстана он останется. Иначе и быть не может. В условиях авторитаризма бывает не так уж много обстоятельств, которые могут разлучить правителя с властью. Это, естественно, смерть самого правителя, а также государственные перевороты и массовые выступления народа. Ничего подобного в Казахстане не наблюдается. Но иногда бывает так, что правитель, не отказываясь от фактической власти, пересаживается с одного трона на другой – как правило, даже повыше прежнего. Это как раз казахстанский случай.

Такие пересаживания не очень вписываются в традиционные формы авторитаризма. Королю трудно сохранить власть после отречения от престола, а генеральному секретарю ЦК правящей коммунистической партии – после ухода с партийных постов. Не без проблем проходят такие операции и в условиях современного авторитаризма, который называют электоральным, потому что с конституционной точки зрения единственным источником власти считается воля народа, выраженная на выборах. Но эти проблемы поддаются решению: Назарбаев свои решил.

То, что лидер Казахстана, которому власть досталась в 1990 г. в силу стечения обстоятельств, оказался весьма одаренным политиком, не нуждается в доказательствах: незаурядное политическое долголетие свидетельствует об этом без лишних слов. Казахстан – сложная страна, в которой титульная нация на момент получения независимости не составляла абсолютного большинства и при этом была разделена на соперничавшие между собой кланы. Как известно, Назарбаев справился с этой потенциально взрывоопасной ситуацией лучше, чем правители всех близлежащих государств: не только без гражданской войны, но и без массовых репрессий, насаждения архаичных форм культа личности и прочих эксцессов, знакомых нам из недавней истории среднеазиатских стран.

Однако в ситуации «уйти, чтобы остаться» одного только политического искусства недостаточно. Нужно еще создать в стране такие политические институты, которые позволяют решить проблему максимально безболезненно. Для этого требуются не только политические таланты, но и способность к тому, что ученые называют институциональной инженерией. На этой грани многостороннего дарования Назарбаева я и хотел бы остановиться. Поиск был долгим и не всегда последовательным, но это свидетельствует лишь о реальной сложности проблемы.

Как и многие другие бывшие советские республики, включая Россию, Казахстан вынес из социалистического прошлого совершенно бесполезную конституцию 1978 г., единственная задача которой состояла в том, чтобы оформить политическое господство правящей партии. А когда эта партия лишилась власти и развалилась, то оказалось, что заложенная в эту конституцию парламентская модель не работает сама по себе и никак не сочетается с введенной в 1990 г. президентской должностью. Конституционная неразбериха внесла существенный вклад в хаотичную ситуацию, которая в Казахстане затянулась до 1995 г., потому что конституция, принятая парламентом в 1993 г., в основном повторяла старые нормы, которые уже доказали к тому времени свою неработоспособность.

В условиях политического хаоса Назарбаев не только устоял, но и укрепил свои политические позиции. В 1995 г. на референдум была вынесена новая конституция страны, которая учредила президентскую систему правления. Правительство теперь несло исключительную политическую ответственность перед президентом. Законодательные полномочия парламента были резко ограничены, а контрольные – сведены к нулю. Сам парламент был разделен на две палаты, одна из которых – cенат – на треть назначается президентом, хотя и остальные сенаторы не избираются напрямую. При этом полномочия cената весьма значительные.

Конституция 1995 г. создавала условия для концентрации всей власти в руках Назарбаева. Однако ему еще предстояло поработать над тем, чтобы реализовать этот потенциал. Полномочия парламента, пусть и резко ограниченные, все еще могли быть использованы как противовес президентской власти. Предотвратить это конституционными средствами было невозможно, но политическими – вполне реально. В 1999 г. Назарбаев учреждает собственную партию «Отан» (ныне «Нур Отан»), которой предстояло взять парламент под свой контроль. Произошло это не сразу. На прошедших в том же году выборах новая партия выиграла всего 23 из 77 выборных мест. И хотя Назарбаеву удалось обеспечить парламентское большинство за счет других лояльных ему партий и «независимых», стало ясно, что тут есть поле для дальнейшей работы.

К 2007 г. строительство «Нур Отан» как монополистической партии было в основном завершено. Тем самым были решены основные политические задачи, связанные с оформлением личной власти Назарбаева. Вновь настало время для долгосрочного институционального строительства, и надо признать, что замечательная предусмотрительность Назарбаева именно на этом этапе проявилась особенно ярко.

Еще в 2000 г. конституционный совет Казахстана разъяснил, что статья основного закона, согласно которой одно и то же лицо не имело права занимать должность президента более двух сроков подряд, не должна применяться к Назарбаеву как к первому президенту. Казалось бы, чего еще желать? Должность президента стала для него бессрочной. Но Назарбаев совершенно правильно рассудил, что нужны более твердые конституционные гарантии, и выбрал другой путь.

Поправки к конституции, которые были приняты в 2007 г., существенно расширили полномочия парламента, введя нормы об утверждении премьер-министра парламентским большинством и процедуры консультаций президента с партийными фракциями при назначении главы правительства. Тем самым Назарбаев, казалось бы, ограничил собственную власть как президента. Но поскольку эти нормы вводились в сочетании с положением об избрании нижней палаты по партийным спискам, его власть как лидера «Нур Отан» только возросла. По существу, ограничения касались не самого Назарбаева, а какого-то будущего президента, который не располагал бы полным контролем над будущей партией.

Отсюда ясно: уже тогда Назарбаев принял стратегическое решение о том, что он не будет оставаться президентом до конца дней своих. Оставалось лишь определить собственное место в новой системе, и место лидера правящей партии, очевидно, не показалось Назарбаеву достаточно надежным. Потребовалось дополнительное укрепление позиций. В 2010 г. Назарбаеву был присвоен титул елбасы («отец нации»), указывающий на то, что он до конца жизни наделяется властными полномочиями, независимыми от статуса президента. Природа этих полномочий была уточнена другим законодательным положением, согласно которому именно первый – а не действующий – президент Казахстана возглавляет Совет безопасности Казахстана.

Совбез был учрежден конституцией 1995 г. как консультативный орган с не очень ясными полномочиями. Указ Назарбаева 1999 г. сделал решения совбеза обязательными к исполнению всеми органами государственной власти страны. Но тогда это положение, по существу наделявшее совбез неограниченными полномочиями, не имело важных практических последствий, поскольку во главе совета оставался президент. Теперь, после отставки Назарбаева, ситуация изменилась, потому что совет под председательством елбасы получил право принимать решения, обязательные для всех органов власти, включая избранные. И если сами эти органы находятся в состоянии институционального баланса, то власть главы совбеза ничем не ограничена.

Политические мотивы такого институционального решения понять несложно. Казахстану предстоят непопулярные реформы, которые сделают выборные власти страны уязвимыми. Но Назарбаева это не затронет. Он не только не понесет за эти реформы прямой политической ответственности, но и сможет выступать в выгодной роли арбитра, появляющегося на авансцене только тогда, когда общественные страсти достигают точки кипения, и мягко (или даже не слишком мягко) журящего выборные власти за недостаточное внимание к нуждам народа.

Но это вопросы казахстанской политики, которые для нас прямого интереса не представляют. Интереснее другое. Назарбаев – одаренный, весьма предусмотрительный политик, потративший немало времени на поиск своего решения проблемы преемственности власти и именно такое решение нашедший оптимальным. Не доверять его выбору нет оснований. Но нужно видеть, что это решение фактически превращает Казахстан, который до последнего времени все-таки был электоральным авторитарным режимом, в режим, для которого сменяемость власти по итогам выборов перестает быть даже формальной нормой. Таким образом, опыт Казахстана показывает реальные пределы электорального авторитаризма и, возможно, основное направление его эволюции в современном мире. Его электоральная составляющая вымывается, а авторитарная – усиливается. Это печальный урок, и не в последнюю очередь для России.

Статья подготовлена для проекта «План перемен»

Автор — профессор Европейского университета в Санкт-Петербурге