Помогла ли Крыму «подкормка» из центра

Российская власть решает три базовые задачи – ей нужно продавить свои геополитические и экономические решения, даже если они невыгодны регионам, бизнесу или населению, подкормить народ, если он недоволен, и простимулировать развитие экономики, используя деньги бюджета и подконтрольного бизнеса. Баланс этих задач зависит от состояния экономики и общества, а реакция власти на изменения показывает ее способность к самосохранению. Посмотрим на эту реакцию с цифрами – без них слова остаются словами.

В 2012 г. федеральные власти жестко продавили зарплатные указы и заставили регионы оптимизировать расходы бюджетов, в основном социальные. Трансферты регионам в 2012–2016 гг. практически не росли (без учета Крыма), и причина не в дефиците федерального бюджета, он случился в 2015–2017 гг. Регионам пришлось выкручиваться за счет сильнейшего роста долга, который до сих пор огромен (суммарно по регионам и муниципалитетам – 2,4 трлн руб.) и очень медленно сокращается. Ближе к президентским выборам политика оптимизации смягчилась, в 2017 г. трансферты выросли на 7% (без учета Крыма), а в январе – сентябре 2018 г. – на 12%. Таким же был рост трансфертов и в 2012 г., когда проводились предыдущие выборы.

К концу лета из-за пенсионных решений и четырехлетнего спада доходов населения началось снижение рейтинга властей, а на сентябрьских выборах губернаторов и региональных парламентов случились неприятные сюрпризы. Реакция была быстрой: в целом за 2018 г. объем трансфертов вырос на 22%, основная добавка пришлась на IV квартал. Быстро реагировать позволяет российская бюджетная система, в которой значительная часть помощи регионам распределяется ручным способом. Дотации на сбалансированность и прочие дотации (без дотации на выравнивание) увеличились в 2,7 раза, непрозрачные «иные межбюджетные трансферты» – в 1,7 раза. По этим двум позициям регионам добавили 385 млрд руб. (18% всего объема трансфертов в 2018 г.), что и обеспечило рост трансфертов до 2,17 трлн с 1,77 трлн руб. в 2017 г. Проблемы 2018 г., как обычно, попытались залить деньгами.

Теперь федеральный бюджет профицитный (2,7 трлн руб. в 2018 г.), добавить денег можно, но дальше начинаются вопросы. Населению обещано повышение расходов на поддержку бедных и семей с детьми, но для этого нужна таргетированная социальная политика и иное качество управления. Не помешают и более адекватные критерии: задача снижения уровня бедности в слаборазвитой Тыве в 2,5–3 раза от нынешнего показателя в 41% вызывает изумление. Но все меркнет перед задачей роста численности населения, в условиях усиливающейся депопуляции она нереализуема без мощного миграционного притока. Однако в 2018 г. сальдо миграций сократилось на 40% до 125 000 человек (в середине 2010-х гг. было около 300 000 человек), а естественная убыль достигла 218 000 человек.

Кроме того, сверху решено увеличить расходы на инфраструктуру, с этой целью в федеральный бюджет изъяты дополнительные налоги, чтобы частично профинансировать расходы. Но сам список проектов утрясается до сих пор, в нем часто торчат уши крупных лоббистов, велики риски принятия экономически неэффективных решений. И непонятно, откуда появятся огромные инвестиции помимо бюджетных средств. Все это совсем не похоже на баланс, скорее – на попытку заткнуть все дыры разом.

Не сложился баланс и в Крыму. После включения в состав России на эту территорию пролился золотой дождь. Объем трансфертов за 2014–2018 гг. составил не менее 770 млрд руб. (с трансфертами из внебюджетных фондов и оценкой трансфертов из Пенсионного фонда, по которым нет открытых данных). Это на сотню миллиардов больше годового бюджета Московской области с населением 7,5 млн человек (в Крыму с Севастополем живут 2,4 млн человек). Добавим 658 млрд руб. расходов на ФЦП «Развитие Крыма в 2014–2020 гг.», финансируемую из федерального бюджета, в ней Крымский мост, автодорога «Таврида» и множество других инфраструктурных объектов. По минимуму получается 1,43 трлн руб., или свыше $22 млрд. Это действительно минимум, поскольку, например, в Севастополе некоторые крупные объекты финансируются принадлежащими государству «Роснефтегазом» и «Ростехнологиями» и не попадают в бюджетную статистику. Кроме того, инвестиции в подводящую инфраструктуру (транспортную, энергетическую) шли также через бюджеты Краснодарского края и Ростовской области. Невозможно учесть и оборонные расходы в Крыму.

Результаты пятилетних усилий не впечатляют. Бюджеты Крыма и Севастополя высокодотационны – 69 и 65% в 2018 г., это уровень Дагестана. Льготный режим особой зоны не обеспечил роста налогов: доля налога на прибыль в доходах бюджетов (менее 4%) сопоставима с республиками Северного Кавказа, доля поступлений налогов от малого предпринимательства (2–3%) ниже среднероссийской (4%).

Для того чтобы подкормить население Крыма, было достаточно включения в состав России, но потом начались будни. Рост доходов и пенсий нивелирован ростом цен, по соотношению среднедушевых денежных доходов населения и прожиточного минимума Крым (2,2 раза) и Севастополь (2,5 раза) относятся к бедным регионам и похожи на Мордовию и Псковскую область. Кроме того, власти приступили к зачистке собственности населения (дачных участков, домов) и малого бизнеса, указывая на нарушения при регистрации прав в прошлый период. Действительно, нарушений было немало, но власти, прежде всего в Севастополе, ведут себя как чужаки-завоеватели, не считаясь с интересами людей.

Политику властей Севастополя и Крыма можно назвать провальной и в экономической, и в политической сфере: в Севастополе второй подряд губернатор не способен общаться с населением и местным бизнесом, принимает специфические экономические решения, а о властях Крыма лучше не вспоминать, так все печально. В результате продавить решения федеральных властей и подкормить население все сложнее, развитие инфраструктуры не дает заметного роста экономики. Баланса нет, а золотой дождь рано или поздно закончится.

Решение ускорить развитие Дальнего Востока сопровождалось принятием множества мер поддержки и пафосными Восточными форумами. Однако население продолжает уезжать, в 2018 г. отрицательное сальдо миграций было больше (-33 000 человек), чем в 2017 г. (-28 000 человек). Доля Дальнего Востока (в старых границах) в промышленном производстве страны – лишь 5%, а в инвестициях – 7,5%, немногим больше, чем в середине 2010-х (6%). Тюменская область или Москва получают 14–15% инвестиций. Половина всех инвестиций в Дальний Восток идет в нефтегазодобывающие Якутию и Сахалинскую область, для бизнеса привлекательны сырьевые проекты. Помощь государства в виде трансфертов (в 2018 г. Дальний Восток получил 12% от всех трансфертов регионам) идет в основном на содержание бюджетной сферы. Инвестиций из федерального бюджета Дальний Восток (в старых границах) получает очень мало – 5% от общего их объема (Москва – 7%, Крым с Севастополем – более 15%). По мнению властей, инвестировать должен бизнес, но он требует гарантий, понимая риски убыточности. Баланс не складывается уже давно.

Особый случай – Москва. Команда Собянина жестко продавила снос ларьков, закрытие мелкооптовых рынков, реновацию, хотя и в смягченной версии, сверхзатратную программу благоустройства. Социальные расходы оптимизировались до 2017 г., деньги бюджета концентрировались на развитии инфраструктуры (московский бюджет обеспечивает 23% всех инвестиций в столице). Но ближе к выборному циклу пришлось подкармливать население, увеличились расходы на социальные цели. Рост расходов на пособия населению в 2018 г. был рекордным – на 30% (во всех остальных регионах – на 4%). Выборы мэра прошли успешно, ситуация под контролем. Небедные москвичи заняты своими делами – ипотекой (на Москву с Московской областью приходится 20% всех ипотечных кредитов в стране) и накоплениями (35% объемов банковских вкладов в стране – московские). Баланс налицо: нужные властям решения продавили, население подкормили, обеспечили развитие инфраструктуры и рост экономики.

Рецепт успеха столичных властей – не только более сильная управленческая команда, но прежде всего богатый город, концентрирующий человеческий капитал и имеющий огромный бюджет (2,4 трлн руб. в 2018 г., почти пятая часть от всех бюджетов регионов). Это позволяет гибко маневрировать большими ресурсами на компактной территории. Использовать этот рецепт в других регионах или в масштабах всей страны невозможно. Не зря говорят: Москва – не Россия. Но и для столичных властей есть ложка дегтя – более обеспеченные граждане требуют уважения к себе и учета их мнений, а не продавливания решений сверху. Значит, баланс опять окажется неустойчивым или даже недостижимым, если сама власть не изменится.

Автор — директор региональной программы Независимого института социальной политики