Что надо и что не надо менять в Конституции

В недавней статье председателя Конституционного суда Валерия Зорькина «Буква и дух Конституции» есть один тезис, с которым надо согласиться и всячески поддержать: нет никаких показаний к радикальной смене конституционной модели. Каждый раз, когда в стране возникают и не находят разрешения социально-политические противоречия, общество обращается к идеям преобразования конституционного устройства России. Да, новая конституция – это символ принципиального разрыва с прошлым, но будущее требует дать ясный и четкий ответ на вопрос: что нас не устраивает в действующей конституции, что и как предлагается изменить, а что необходимо сохранить, отстоять в грядущих политических битвах. Точечные изменения Конституции возможны и полезны, но не те, которые предлагает Зорькин.

Прежде всего удивляет заявление о «крене в пользу исполнительной ветви власти». Напомню, что по Конституции «исполнительную власть <...> осуществляет правительство». Кто-нибудь считает, что у нас правительство – самый сильный игрок на поле публичной власти? Наоборот, это слабейшее звено в системе разделения властей, полностью зависящее от политической воли президента – главы государства, который у нас не относится ни к одной ветви власти, стоит над ними и играет роль «главного арбитра».

В качестве прототипа организации федеральной власти в нашей Конституции использована стандартная французская модель президентско-парламентской республики. Именно в части конструирования правительства сделаны существенные отступления от деголлевского оригинала. Президент Франции не может отправить правительство в отставку, пока оно пользуется поддержкой парламента. У нас президент может «уволить» правительство в любое время. Я уже не говорю о том, что последнее слово при формировании правительства в случае разногласий между президентом и парламентом во Франции принадлежит парламенту, а у нас – президенту.

Президент Франции самостоятельно издает указы (ордонансы) только по вопросам, прямо предусмотренным его конституционными полномочиями. Все остальные указы нуждаются в согласующей подписи (контрасигнации) премьер-министра. Для формирования согласованной политики в совместной сфере используется «принцип двух ключей», а не только «четкое разграничение полномочий между президентом и правительством», предлагаемое Зорькиным. Правительство Франции – это серьезная политическая величина, а не экономический отдел при администрации президента. У нас же в Конституции существенно ослаблена исполнительная власть, конституционный статус правительства надо усиливать до стандартного «французского» уровня, исключать «ручное управление» правительством со стороны главы государства.

Особого разбора требует ст. 12 Конституции, которая описывает фундаментальные принципы местного самоуправления: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Эта статья сформулирована предельно точно и фиксирует принципиальное отличие двух уровней публичной власти – местного самоуправления и государства. Государство по определению обладает правом на принуждение, а местное самоуправление – нет, оно действует на основании и во исполнение законов, принятых государством. Ст. 12 стоит на твердом республиканском принципе: источником власти является народ, а не вождь.

В чем причина вечного недовольства этой статьей представителей государства? Она препятствует строительству «вертикали власти» до рядового гражданина. Государственная власть всячески старается посадить своих «наместников» в кресла мэров городов – глав администрации, не допустить прямых выборов. Из-за ст. 12 приходится исхитряться, продавливать схему с наемными сити-менеджерами вместо выбираемых гражданами мэров, вводить государственный (губернаторский) фильтр отбора кандидатов, из которых местные депутаты назначат сити-менеджера. Если встать на точку зрения Зорькина, что ст. 12 «дает повод для противопоставления органов местного самоуправления органам государственной власти», тогда надо на всякий случай ликвидировать разделение власти не только на уровни, но и на ветви, ибо оно не только «дает повод», но и настаивает на взаимном противопоставлении ветвей единой власти для создания системы сдержек и противовесов, должный баланс которых хотел бы видеть в Конституции Зорькин. Особенно пикантно выглядят опасения «дачи повода» на фоне развалин местного самоуправления, финансово обескровленного и организационно подавленного.

Главная угроза заключается в том, что ст. 12 входит в первую, особо защищенную главу «Основы конституционного строя», которая главенствует над всей Конституцией и законодательством. Для ее изменения потребуется собрать Конституционное собрание и принять новую Конституцию. Поэтому внесение «точечного», по словам Зорькина, стилистического уточнения в одну ст. 12 – это уже точечный подрыв Конституции, что дезавуирует главный тезис его статьи о нежелательности кардинальных конституционных реформ.

Опыт Конституционного совещания 1993 г. и последующих октябрьских событий вопиет: «Никаких учредительных собраний без крайней, непреодолимой необходимости!» Каждый, кто предлагает смести действующую Конституцию и начать с чистого листа, должен спросить себя: уверен ли он, что удастся удержать заявленный в Конституции объем прав и свобод под натиском сторонников авторитарной модели, объем полномочий местного самоуправления и регионов под натиском адептов централизации? Войти в учредительное собрание легко, а выйти из него можно без свободы и России.

При этом есть и принципиальные вопросы Конституции, призванные стать лекарством от застоя, обеспечить конкуренцию в политической сфере, которые Зорькин в своей статье не упомянул.

Первая задача, решение которой никак не дается нашему обществу, – обеспечение своевременной плановой ненасильственной смены политической и управленческой элиты. В силу конечности нашей жизни любой общественный институт способен длительно существовать, если он обеспечивает самообновление, смену поколений. Речь о ч. 3 ст. 81 Конституции и формуле «двух сроков подряд». Восстановить дух статьи, направленной на ограничение пребывания у власти одного лица, можно двумя способами: либо изменением текста статьи, например в формулировке: «...более двух сроков, причем подряд», либо Конституционный суд сможет дать ее соответствующее толкование.

Вторая задача – возвращение четырехлетнего избирательного цикла. Динамика, энергетика движения страны в значительной степени задается ритмом политического цикла, скоростью смены политических поколений у власти. Да, жалко расставаться с удачным президентом, но зато можно быстрее исправить ошибку и расстаться с неудачным. Обновляемый раз в четыре года состав парламента будет точнее отражать динамику политических предпочтений граждан. Для России сейчас лежать на печи смерти подобно, поэтому восемь лет (два срока по четыре года) – это целая эпоха и шанс полностью выложиться для эффективного президента.

Третья задача – добиться прекращения назначения федеральным центром исполняющих обязанности глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации, что противоречит ст. 11 Конституции. Это задачка для Конституционного суда. Федерализм должен быть в Российской Федерации.

Действующая Конституция скроена для нашего общества в разумной мере «на вырост», нам еще работать и работать над собой, чтобы освоить этот уровень общественного устройства, социальных технологий. Тяжело дается федерализм, построенный на идеях горизонтали, разграничения предметов ведения и полномочий между самостоятельными этажами публичной власти. Права и свободы человека и гражданина, местное самоуправление – здесь мы в начальной конституционной школе. Да, Конституция будет меняться по мере политического взросления нации, но этот процесс займет не одно десятилетие.

Автор — декан юридического факультета Северо-Западного института управления РАНХиГС, участник Конституционного совещания 1993 г.