Чем богато новое санкционное меню

22 августа вступил в действие первый раунд санкций США против России по редко используемому американскому закону 1991 г. о контроле за химическим и бактериологическим оружием и запрете его военного использования, который очевидным образом осложнит и без того отягощенные прежними санкциями отношения двух стран. У этого есть и внутриполитические причины – это попытка администрации Дональда Трампа продемонстрировать конгрессу, что в принятии нового билля о санкциях в отношении России нет необходимости: мол, администрация и без понукания извне может занимать жесткую позицию. Это ставшая уже традиционной пикировка исполнительной и законодательной власти в вопросе санкций: первая всегда противилась попыткам народных избранников ограничить ее во внешнеполитическом инструментарии.

Российские власти упорно отрицают свою причастность к попытке отравления Сергея Скрипаля «новичком», однако после отравления полонием Александра Литвиненко власти Соединенного Королевства и США обречены как минимум критически воспринимать такие заявления. Напомню, что по опубликованным судебным документам четко отслежен маршрут передвижения Андрея Лугового и Дмитрия Ковтуна, который оставил радиоактивный полоний. Избрание Лугового депутатом Госдумы было воспринято как покрывательство.

Первичные санкции по закону 1991 г. во многом дублируют указы Барака Обамы и закон 2018 г. о противодействии соперникам Америки с помощью санкций. Речь идет о прекращении финансовой помощи, запрете продажи и кредитования продажи оружия, блокировании экспорта технологий, имеющих военное применение. Однако согласно п. b ст. 307, если в течение трех месяцев правительство страны, подвергшейся санкциям, не прекратило использование химического/бактериологического оружия, не предоставило гарантий их дальнейшего неприменения и не допустило на свою территорию инспекторов ООН или других международных организаций, то президент США не может, а обязан применить минимум три из шести доступных ему мер, а именно: ограничение предоставления финансовой помощи международными организациями; запрет на банковское кредитование за исключением сельскохозяйственной продукции (уже фактически действует по ранее введенным санкциям); эмбарго на весь несельскохозяйственный экспорт; эмбарго на импорт из страны, на которую наложены санкции; понижение статуса или прекращение дипломатических отношений: запрет на полеты тех компаний, которые контролируются правительством страны, против которой введены санкции.

Отмена санкций возможна лишь спустя год после введения, президент может отложить вторую серию санкций на 90 дней, если он будет удовлетворен ходом консультаций со страной после первого раунда санкций.

Это будет третий случай применения закона 1991 г. Первый раз санкции на его основе были введены США в 2013 г. против Сирии из-за использования Башаром Асадом химоружия против собственного населения, второй – в 2018 г. против КНДР из-за отравления сводного брата Ким Чен Ына, Ким Чен Нама, в Малайзии боевым отравляющим веществом VX. Сирия и Северная Корея также отрицали какую-либо причастность к произошедшему, закрыв возможность предметного диалога и перспективы снятия санкций.

Из доступного Трампу набора санкций второго уровня наибольший резонанс помимо очередного ужесточения кредитования и перспектив ограничения экспорта вызвали две меры: изменение статуса дипотношений и запрет полетов «Аэрофлота» в США. Обе достаточно активно использовались США, особенно часто – приостановка или понижение статуса дипотношений.

Оснований для этого было несколько. Наиболее часто – в качестве наказания за поддержку терроризма и агрессии. Так, в отношениях с Ливией в 1972–1980 гг. представительство осуществлялось через поверенных в делах, а в 1980–2006 гг. посольство было закрыто. После убийства в 2005 г. экс-премьера Ливана Рафика Харири в том же году посол США в Сирии был отозван и до 2011 г. США представляли поверенные в делах. В 1991–2004 гг. были прерваны отношения с Ираком из-за вторжения в Кувейт.

Другая причина – государственные перевороты, преимущественно коммунистические. В 1947–1948 гг. были прерваны отношения с Никарагуа, в 1961–2015 гг. – с Кубой, в 1975–1992 гг. из-за установления коммунистического правительства в Лаосе Вашингтон представлял не посол, а поверенные в делах, в 1989–1990 гг. американо-панамские отношения были прерваны из-за попытки Мануэля Норьеги остаться у власти после поражения на выборах.

Наконец, третья частая причина понижения отношений – гражданские войны и угрозы безопасности сотрудникам посольства США. Из-за этого в 1962–1967 гг. были приостановлены отношения с Йеменом, в 1965–1977 гг. – с Республикой Конго (Браззавилем), в 1973–1979 гг. – с Угандой, с 1980 г. – с Ираном, в 1989–1990 гг. – с Ливаном, в 1991 г. из-за гражданской войны США вывели дипперсонал из Сомали, в 1996–2002 гг. не было посла в Судане.

Маловероятно, что Вашингтон пойдет на приостановление дипотношений с Россией с учетом ее статуса ядерной державы: в худшем случае они будут осуществляться через поверенных в делах. Это прежде всего отразится на обычных гражданах, которые столкнутся с еще большими трудностями в получении американской визы.

Ограничения на полеты контролируемых государством авиакомпаний вводятся реже. Сейчас только авиакомпании Ирана лишены права приземляться на американской территории (ограничение было возобновлено в мае вследствие решения Трампа выйти из соглашения по иранской ядерной программе). Ранее так были наказаны государственные авиакомпании Кубы, ДРК, Афганистана, ЦАР, Нигерии и проч. Как и в случае изменения статуса дипотношений, жертвами авиаэмбарго окажутся обычные граждане обеих стран, которым летать через Атлантику на перекладных.

Многие страны, подвергшиеся санкциям, нанимали вашингтонских консультантов в надежде исправить ситуацию. Проведенный мной в рамках работы по сравнительному анализу лоббизма и санкций в США и ЕС по гранту РФФИ № 17-37-01001-ОГН анализ отчетной документации лоббистов по закону FARA 1938 г. показывает, что из 25 стран, находившихся под американскими санкциями в 2000–2017 гг., лишь шести удалось добиться их отмены: ЦАР, Гвинее-Бисау, Гондурасу, Ливии, Нигерии и Узбекистану. Отмена происходила в течение первых трех лет после введения санкций, случаев полной их отмены за пределами трехлетнего периода в это время нет.

При этом эффективность работы лоббистов была равна нулю у тех стран, которые не предпринимали никаких шагов, чтобы устранить озабоченность США проблемой, ставшей поводом для введения санкционных ограничений. Важно понимать, что лоббист в США – это не «решала»: он лишь обеспечивает коммуникацию и помогает сторонам изъясняться на взаимно понятном языке.

Недавние телефонные переговоры министра иностранных дел Сергея Лаврова и госсекретаря Майка Помпео не дают повода для оптимизма. Российские дипломаты упорно следуют примеру советских предшественников во времена Карибского кризиса, отрицая причастность Москвы к истории с «новичком». Советские дипломаты первоначально также отрицали присутствие на Кубе советских ракет, чем поставили мир на грань ядерной катастрофы. Сегодня остроты ситуации добавляют и слова об «активных мерах» начальника Генштаба Валерия Герасимова. Министр иностранных дел Сергей Лавров, помощник президента Юрий Ушаков, получается, не могут объяснить Владимиру Путину, что все это отчетливо воспринимается Западом как акты агрессии. Очевидно, военные и чекисты имеют большее влияние на формирование внешней политики России, чем дипломаты.

Бытует мнение, что факт признания тех или иных действий Россией будет иметь куда большие последствия, чем избранная Москвой стратегия отрицания – но двухуровневая структура новых санкций, напротив, четко ставит в зависимость введение санкций второго уровня от сотрудничества после введения первого пакета. Примеры компромисса есть в американской истории – например, когда в 1988 г. ВВС США по ошибке сбили гражданский самолет Iran Air, власти США официально не признали вины, но после начала судебного разбирательства принесли извинения и выплатили существенные компенсации родственникам погибших, после чего тема была закрыта.

Учитывая все усиливающиеся консервативные тенденции внешней политики Владимира Путина, выполнение Россией положений закона 1991 г. политически невозможно, что делает второй тур санкций фактически неизбежным. Исторически в России смена политики происходит только со сменой первого лица: так, западные санкции в отношении СССР из-за войны в Афганистане были сняты только после прихода к власти Михаила Горбачева и вывода войск.

Автор - преподаватель Университета Ратгерса, США