Как лечить избирательное законодательство

В последнее время активизировалась деятельность, связанная с избирательным законодательством. При этом странным образом в Государственной думе поменялся профильный комитет, отвечающий за избирательное законодательство: вместо прежнего комитета по государственному строительству и законодательству им стал комитет по контролю и регламенту – правда, осталось непонятным, почему второй должен больше разбираться в избирательном праве, чем первый. Вероятно, осознавая нелепость этой рокировки, руководством палаты при комитете по контролю и регламенту создан подкомитет по совершенствованию избирательного законодательства, а при подкомитете – экспертный совет. Кроме этого стало известно, что факультет политологии МГУ получил (гос)заказ на разработку Избирательного кодекса Российской Федерации.

Нуждается ли наше избирательное законодательство в изменениях? С одной стороны, положительный ответ на этот вопрос очевиден. С другой – частота изменений законов о выборах приобрела небывалые масштабы и вызывает справедливые нарекания участников выборов. Государственная дума IV созыва приняла 22 электоральных (связанных с выборами) закона, Дума V созыва – 34, VI созыва – 42, VII созыва – уже 10 (цифры приблизительные, поскольку связаны с моей субъективной оценкой принадлежности законов и законопроектов к электоральным). И это только пятая часть от электоральных законопроектов, которые рассматривались в этих созывах.

Лидерами по части электорального законотворчества являются депутаты от ЛДПР (62 законопроекта), КПРФ (42 законопроекта), «Справедливой России» (41 законопроект). На последнем месте по числу внесенных законопроектов (14) идут депутаты «Единой России», которых, вероятно, наше избирательное законодательство устраивает в большей степени. Однако если посмотреть на результативность субъектов законодательной инициативы, то здесь несомненные лидеры – президент и правительство (ни одного отклоненного из 21 внесенного законопроекта), та же «Единая Россия» (ни одного отклоненного) и группы депутатов из разных фракций, часто – при поддержке сенатора Андрея Клишаса (1 отклоненный из 22 внесенных). У «Справедливой России» доля принятых законопроектов составила 0%, у КПРФ – 5% (в основном чисто технические законы), у ЛДПР – 3% (причем один из двух принятых законопроектов, инициированных ЛДПР, не имеет ничего общего с исходной версией).

Основное направление реформирования избирательного законодательства с 2005 г. – закрепление политического статус-кво, облегчение сохранения господствующего положения для основного, хотя и не объявленного участника выборов – бюрократической корпорации, выстроенной во властную вертикаль. Однако среди законов, радикально изменивших избирательное законодательство с 2002 г., когда была принята последняя версия рамочного федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», и с очевидностью направленных на достижение этой цели, есть все-таки несколько таких, которые совершенствуют институт выборов, а также много технических и даже просто рекламных, принятых для улучшения имиджа наших выборов. Последние две категории законопроектов стали чаще встречаться с 2016 г.

Для тех, кто следит за эволюцией избирательного законодательства, очень лукавым представляется тот пропагандистский восторг, которым сопровождается частичное возвращение либеральных правовых норм 90-х гг. Выдаваемое за шаг вперед возвращение к выборам губернаторов ограничено таким муниципальным фильтром, который непреодолим в большинстве регионов. Другой пример – якобы возвращение общественного наблюдения в форме придания права назначать наблюдателей общественным палатам, которые в общем-то имеют мало общего с реально общественными объединениями.

Впрочем, справедливости ради стоит отметить, что среди последних нововведений были и более полезные для института выборов: разрешение официального видеонаблюдения, запрет на удаление наблюдателей без суда, голосование по месту нахождения. Однако эти нововведения остались законодательно половинчатыми: видеонаблюдение – факультативным и без общей доступности к видеозаписям, запрет на удаление – без регламентации самого удаления, голосование по месту нахождения – без достаточного воспрепятствования принуждению к голосованию.

Увы, наше избирательное законодательство нуждается не в терапевтическом, а в хирургическом лечении. В настоящее время оно направлено на сохранение политического статус-кво, на облегчение самосохранения власти. Иными словами, оно вопреки декларациям содействует использованию административного ресурса на выборах. (Впрочем, не надо думать, что именно законодательство играет главную роль в несоответствии наших выборов их конституционному предназначению – основную роль все же играет устройство государственной и политической системы.)

Если говорить именно о законе, то требуется радикальное изменение процедур формирования избирательных комиссий, снятие неконституционных ограничений пассивного избирательного права и облегчение процедур выдвижения и регистрации, отмена ограничений на агитацию, допускающих субъективную интерпретацию. В конце концов, требуется систематизация избирательного законодательства, которое превратилось в нагромождение плохо совмещающихся и коряво сформулированных норм. И кстати, не очень важно, будет новое законодательство состоять из свода законов или оно будет называться превратившимся в фетиш словосочетанием «Избирательный кодекс».

Есть серьезные подозрения, что думский подкомитет со своим экспертным советом ограничится примерно такими же косметическими новациями, как и сама Госдума. Даже если назовет эти новации Избирательным кодексом.

Мало надежд даже на то, что подкомитет займется латанием дыр, бросающихся в глаза: отсутствием реальной ответственности за нарушения, недоработанностью процедур регистрации и неравноправием кандидатов, драконовскими ограничениями в агитации, сумбурностью электоральных данных, в частности публикуемых в интернете, недоопределенностью процедур подведения итогов. Во-первых, все эти изъяны закона содействуют использованию административного ресурса, а во-вторых, их исправление для нынешней Госдумы равносильно революции.

Автор - эксперт по избирательному законодательству