Когда вето неэффективно

Перефразируя начало «Анны Карениной» Толстого, все эффективные структуры похожи друг на друга, а каждая неэффективная структура неэффективна по-своему. Проблемы с эффективностью Совета Безопасности ООН во многом уникальны, как уникален и сам этот орган. В последние годы только ленивый не упрекал Совбез в нерасторопности и безответственности, в политических склоках и бесплодных риторических упражнениях, в нежелании или неспособности договориться по острейшим кризисным ситуациям – от Сирии до Украины, от Палестины до Мьянмы.

При всем своем многообразии критика Совета Безопасности укладывается в два основных пункта. Первый касается состава Совета, второй – процедур его работы. Нынешний состав постоянных членов Совбеза – большая пятерка – действительно вызывает много вопросов. Китай тут присутствует, а вот Индия – отсутствует. Есть Франция и Великобритания, но нет Германии или Евросоюза в целом. Никак не представлены ни Африка, ни Ближний Восток, ни Латинская Америка. Что же касается процедур, то главный объект нападок – право вето пяти постоянных членов, позволяющее любому участнику большой пятерки заблокировать все неугодные ему решения.

Понятно, что из двух проблем более занимательной выглядит первая, а более важной – вторая. Перспектива расширения Совета Безопасности обещает множество дипломатических интриг, закулисных переговоров, хитрых многоходовых комбинаций. Однако, как ни расширяй состав Совбеза, каких новых членов туда ни включай, при сохранении права вето и при явных расхождениях постоянных членов во взглядах на фундаментальные международные проблемы проку от этого будет мало. Скорее, наоборот: «демократизация» при сохранении старых процедур еще больше усложнит достижение договоренностей.

К сожалению, в последние годы право вето используется некоторыми членами Совбеза все более активно, и тон здесь задает именно Москва. Например, только за последние два года Российская Федерация прибегала к нему девять раз, когда Совбез рассматривал вопросы положения на Ближнем Востоке. Тут стоит вспомнить, что постоянное злоупотребление аналогичным, пусть и куда более демократичным принципом liberum veto (свободное вето) в сейме Речи Посполитой в конце концов привело одно из могущественнейших государств средневековой Европы к необратимому упадку и последующему разделу.

Борьба против права вето постоянных членов Совбеза ведется очень давно, но без особых шансов на успех. Прежде всего, это вопрос статуса – особенно для тех членов, позиции которых в мировой политике и экономике имеют тенденцию к снижению. Отнять у них особый статус – значит нанести сокрушительный удар по национальному самолюбию, низвести до уровня «обычных» стран и предать забвению их роль в создании Объединенных Наций. Справедливости ради напомним, что постоянные члены Совбеза пока остаются в числе главных доноров ООН – на них приходится более 42% общего бюджета организации.

Но помимо статуса право вето – это также и вопрос практических национальных интересов. При всех различиях между собой все участники большой пятерки крайне дорожат своим суверенитетом и очень не хотели бы, чтобы кто-то – в том числе и Объединенные Нации – в этот суверенитет вмешивались. Особенно непримиримые позиции в этом вопросе занимает большая тройка – Россия, Китай и США. А право вето дает практически абсолютные гарантии суверенитета для немногих избранных.

Что же делать? Собственно говоря, выбор у международного сообщества невелик. Можно договариваться либо «по-плохому», либо «по-хорошему». Договариваться «по-плохому» – значит начать процедуру радикального пересмотра устава ООН, чтобы в пересмотренном уставе значительная часть полномочий Совбеза была передана Генеральной ассамблее. Заодно можно и от вето избавиться. Такая процедура в самом уставе в принципе предусмотрена: статья 109 допускает проведение в этих целях генеральной конференции членов ООН при поддержке двух третей членов Генеральной ассамблеи и любых девяти членов Совета Безопасности. Это тот редкий случай, когда право вето постоянных членов Совбеза не действует. Но до настоящего времени такая процедура пересмотра устава ООН ни разу не проводилась. И не случайно – в ней содержатся серьезные риски для ООН в целом. Все понимают, что разобрать сложный механизм ООН «по винтикам», может быть, и удастся, а вот собрать его снова – едва ли.

Договариваться «по-хорошему» – значит убедить постоянных членов Совбеза в необходимости взятия ими на себя «добровольных» ограничений в использовании права вето. Вот уже несколько лет в кулуарах Генассамблеи идет активная кампания Code of Conduct («Кодекс поведения»), призванная оказать моральное давление на постоянных членов Совбеза ООН, чтобы они не блокировали хотя бы те резолюции, которые связаны с преступлениями против человечности и геноцидом. Любопытно, что инициатором кампании выступила Франция, сама являющаяся постоянным членом Совбеза. На сегодня к этой кампании присоединилось больше половины членов ООН, однако Россия, США и Китай, проявляя в этом вопросе редкое единодушие, пока отказываются даже обсуждать такую возможность. Логика большой тройки понятна – начав с добровольных ограничений, можно в итоге дойти до фактического отказа от права вето в целом.

Впрочем, существует множество других вариантов снизить зависимость практической работы ООН от права вето постоянных членов Совбеза. Одни предлагают расширить полномочия генерального секретаря ООН. Другие говорят об активизации ныне замороженного военно-штабного комитета. Третьи полагают, что решение проблемы – в переходе к «субсидиарному» миротворчеству за счет расширения практики передачи Объединенными Нациями ряда важных функций в этой сфере уполномоченным региональным организациям. В любом случае для реализации этих или других подобных предложений нужен консенсус в большой пятерке, а его-то как раз сегодня и не наблюдается.

Однако сколько веревочке ни виться, а конец все равно будет. Нынешнее положение, сложившееся в Совбезе, нельзя считать нормальным. Трудно предположить, что это ненормальное положение может сохраняться бесконечно долго. Дело не только в том, что, фактически самоустраняясь от решения острейших региональных и глобальных кризисов, Совбез несет растущие репутационные издержки, а вместе с Совбезом издержки распространяются и на Объединенные Нации в целом. Важнее то, что хронический паралич Совбеза многократно усиливает и оправдывает соблазн действовать в обход Совета, а подчас – и в обход современной системы международного права в целом. Сегодня действия в обход Совбеза еще воспринимаются как исключение, завтра они могут стать общим правилом. Сегодня они порицаются, завтра – будут считаться нормой.

Исторический, да и обыденный житейский опыт говорят о том, что не желающий жертвовать частью рискует потерять всё. К сожалению, ООН совсем не застрахована от судьбы своей предшественницы, Лиги Наций, которая тихо сошла с политической сцены в конце 1930-х гг. – именно тогда, когда потребность в международных усилиях для предотвращения новой мировой войны стала особенно очевидной.

Хочу еще раз обратиться к Льву Николаевичу, на этот раз – к одной из его басен для детей: «Обезьяна несла две полные горсти гороху. Выскочила одна горошинка; обезьяна хотела поднять и просыпала двадцать горошинок. Она бросилась поднимать и просыпала все. Тогда она рассердилась, разметала весь горох и убежала». Постоянные члены Совбеза ООН пока находятся на второй стадии – двадцать горошинок уже просыпано. Вопрос – дойдет ли дело до третьей стадии.

Автор — генеральный директор Российского совета по международным делам