Как работают лоббисты

Скандальное пребывание вице-премьера Сергея Приходько на яхте бизнесмена Олега Дерипаски и отсутствие официального осуждения ставит резонный вопрос: что ожидало бы его героев на Западе? Какие правовые нормы в развитых странах не позволяют закрывать глаза на «социальный лоббизм» – предоставление услуг личного характера? В России закона о лоббизме нет, а вот в США лоббизм узаконен, и это весьма полезные законы, поскольку они строго ограничивают набор дозволенных действий.

В России, если компания считает полезным для себя появление каких-то правовых актов, ей приходится просить о содействии депутатов или чиновников (бескорыстно или нет, неизвестно) или выносить вопрос на обсуждение через бизнес-омбудсмена, союзы предпринимателей и проч. Во многих компаниях существует должность ответственного за коммуникации с органами власти, часто на такие должности берут людей, имеющих опыт госслужбы или депутатства. Например, Валерий Драганов успел поработать в правительстве, избраться депутатом Госдумы, потом был вице-президентом «Русала» по связям с госорганами, потом снова депутатом.

В США лоббизм жестко регулируется. У компании, которая хочет протолкнуть или изменить тот или иной закон, есть две опции: создать внутри компании специальный отдел или обратиться к профессиональному посреднику. В первом случае компания обязана сама зарегистрироваться в качестве лоббиста на публичном сайте, указать конкретную цель лоббизма, обозначить уровень расходов на эту деятельность, перечислить сотрудников администрации и конгресса, с которыми будут вестись контакты, а в дальнейшем направлять в конгресс ежеквартальные публичные отчеты.

Если компания нанимает посредника (чаще всего в таких фирмах работают бывшие чиновники или конгрессмены), он также должен зарегистрироваться как лоббист конкретной цели (указав компанию как своего клиента) и публиковать все расходы на ее достижение. Естественно, расходы на лоббизм не подразумевают подкуп чиновников или подарки конгрессменам – такие транзакции строго воспрещены, причем определение подарка включает «любые виды благодарности, скидок, развлечений, гостеприимства, займов, невзимания платежа по займу, предоставления образовательных и транспортных услуг, оплаты питания вне зависимости от формы предоставления». (Чтобы было понятно, насколько строго следят за «подарками»: в конце марта разгорелся скандал вокруг руководителя Агентства по защите окружающей среды Скотта Прюитта, который снимал жилье в Вашингтоне у жены лоббиста по $50 за ночь, что в 3–4 раза ниже рыночной цены. Прюитта ожидает расследование и, вероятно, увольнение.) Договор с посредником заключается изначально на фиксированную сумму – независимо от результата, чтобы у него не было стимула предложить чиновнику или законодателю откат из своего бонуса.

Далее лоббист выбирает точки доступа. Если речь идет о госконтракте или какой-то норме подзаконного акта, то работа идет преимущественно с профильным ведомством, а если о поправке к закону, то лоббист пытается задействовать руководство конгресса и партий большинства. По вопросам, касающимся широкого круга участников, обычно действуют через ассоциацию или создают неформальную коалицию заинтересованных структур, которые также должны зарегистрироваться как лоббисты.

Из-за жесткого противостояния партий и даже разных групп внутри них ни у кого нет заветного ключика от законодательного механизма: статус-кво и паралич – основные черты процесса принятия или, скорее, непринятия решений в Вашингтоне. Кроме того, в большинстве случаев лоббизму в интересах узкого круга лиц мешает также контроль СМИ и разделение властей.

Но какой смысл законодателям прислушиваться к лоббистам, если они не получают никакой выгоды? Наиболее надежный способ заручиться поддержкой конгрессмена или сенатора – показать, что предлагаемое решение позитивно отразится на его округе или штате: например, выделение средств на строительство чего бы то ни было может сопровождаться обязательством нанимать субподрядчиков из избирательного округа конгрессмена или штата сенатора. Для сохранения кресла законодателю необходимо постоянно предъявлять публичные доказательства того, что его работа в Вашингтоне в буквальном смысле приносит деньги округу или штату.

Примечательно, что среди американских законов о лоббизме есть закон об иностранных агентах, FARA, и именно с него все и началось в 1938 г. Изначально он требовал регистрации всех, кто представляет любые зарубежные интересы, частные или государственные. Сейчас регистрация в качестве иноагентов (foreign registrant) требуется только от представителей зарубежных государств и политических партий.

Среди клиентов иноагентов в настоящее время значится, например, госбанк ВТБ, который с помощью Sidley Austin LLP хочет добиться исключения из санкционного списка. В 2010 г. в списке клиентов лоббистов-иноагентов фигурировал министр иностранных дел России Сергей Лавров, ходатайствовавший о выдаче многократной визы Олегу Дерипаске. Едва ли Дерипаска что-то платил Лаврову – скорее всего, речь шла о дружеской просьбе. Но в США невозможно представить ситуацию, в которой госсекретарь пишет письмо за рубеж с просьбой выдать визу американскому бизнесмену.

Но и американский опыт в сфере лоббизма далек от идеала. В частности, лица, тратящие менее 20% рабочего времени на лоббизм, не должны регистрироваться; при этом очевидно, что телефонный звонок или встреча с должностным лицом нередко занимает мало времени – таких лиц контролировать невозможно. Не регистрируются и те, кто занимается непрямым лоббизмом – например, через организацию общественной кампании в СМИ и проч., а воздействие на законодателей осуществляется через избирателей, которые пишут народным избранникам. Все это может иметь влияние на судьбу законопроекта, но де-юре не влечет за собой необходимость регистрироваться.

Российское законодательство о лоббизме могло бы учесть проблемные места американской практики. Определение лоббизма не должно быть ограничено количеством времени, потраченным на лоббизм, оно должно охватывать весь набор используемых методов (личные контакты, пиар-акции, подготовка исследований и т. д.). Чтобы избежать многомиллионных регистраций всех, кто пытается влиять на принятие решений, разумным представляется использование опыта США в плане стоимости лоббистских услуг: необходимость регистрации возникает, если квартальные затраты на лоббизм составляют $5000 и больше. Порог для России следует определить на парламентских слушаниях с привлечением участников рынка лоббистских услуг.

Впрочем, мой личный опыт участия в обсуждении возможного закона о лоббизме в Госдуме в 2004 г. и в Общественной палате в 2012 г. не вызывает оптимизма. Чиновники выступают против, а те, кто готов рассмотреть эту идею, выворачивают ее наизнанку. Продвигается идея не то сертификации, не то лицензирования лоббистов – иными словами, предлагается создать еще одну возможность для коррупции, при которой чиновник получил бы право решать, кто может, а кто не может быть лоббистом.

Возвращаясь к скандалу с Приходько и Дерипаской: если бы в России действовала система норм наподобие американской, то компании олигарха были бы обязаны регистрировать своих вице-президентов по внешним коммуникациям в качестве лоббистов с указанием, по каким конкретно законопроектам и нормативно-правовым актам ведется лоббистская деятельность. А вице-премьер рисковал бы должностью, получая развлекательные и транспортные услуги от бизнесмена, имеющего выгоды от решений правительства.

Автор — преподаватель университета Ратгерса, США

Статья подготовлена для аналитического проекта «План перемен»