От чего зависит усердие проверяющих

Российская экономика теряет ресурсы из-за избыточности и неэффективности плановых проверок со стороны контрольно-надзорных органов. По самым консервативным оценкам Института проблем правоприменения (ИПП) при Европейском университете, каждый 500-й трудовой час в стране уходит на осуществление проверок. Регулярная активность контрольно-надзорных органов направлена не только на частный сектор экономики, но и на всю хозяйственную деятельность страны, включая государство в различных его ипостасях.

ИПП собрал все доступные данные о плановых проверках с сайтов региональных органов прокуратуры. Далеко не все размещают такую информацию в открытом доступе – в итоговую панель вошли данные по 36 регионам за период 2011–2017 гг. Собранная информация представляет плановую проверочную деятельность в стране, проводимую в соответствии с 294-ФЗ.

Как следует из собранных ИПП данных, наибольшее количество проверок относительно числа зарегистрированных юрлиц и индивидуальных предпринимателей приходится на экономически слабые регионы – Республику Алтай, Чечню, Ингушетию. Эти регионы имеют много общего: все три – национальные республики, лидеры по дотациям из федерального бюджета. Кроме того, республики Алтай и Ингушетия входят в десятку самых малонаселенных субъектов Федерации.

Тройка регионов с наименьшим относительным количеством проверок – это Москва, Подмосковье и Свердловская область, у которых тоже немало общего: они, например, не получают дотаций по программе выравнивания бюджетной обеспеченности, это крупные и густонаселенные субъекты.

Возникает вопрос: с чем связана вариация проверок по регионам – с их размером или экономическим положением? По всей видимости, скорее с размером региона. Об этом говорят данные по автономным округам – ЯНАО и ХМАО – экономически благополучным, но небольшим по количеству зарегистрированных компаний и населению, которые также имеют высокие показатели количества плановых проверок в расчете на число юрлиц и индивидуальных предпринимателей.

Наиболее вероятное объяснение – комплектование территориальных подразделений контрольно-надзорных органов. В ведомстве должен быть как минимум руководитель и его заместитель, хотя бы один секретарь или делопроизводитель, приходящие системный администратор и уборщица. Даже в самом малочисленном подразделении будет работать два-три инспектора. При этом территориальные подразделения оцениваются федеральным начальством в числе прочего и по таким показателям, как интенсивность деятельности и нагрузка на одного сотрудника. Значит, эти рядовые сотрудники должны будут показывать высокую интенсивность работы, несмотря на то что реальный фронт работ мал. И, следовательно, в малонаселенных или экономически слабых регионах проверочная нагрузка на бизнес будет выше, чем в более крупных.

В каждом ведомстве ведется борьба за внутренние ресурсы, исход которой следует рассматривать в качестве реального показателя возможной проверочной нагрузки на местах. Чем больше в регионе экономических агентов, тем ниже интенсивность контрольно-надзорной деятельности. Чем больше регион, тем рачительнее вынуждены использовать свои ресурсы территориальные подразделения контрольно-надзорных органов. Закон дает возможность варьировать административную нагрузку на бизнес: можно заменить выездную проверку на документарную или назначить предприятию лояльную категорию риска ( если ведомство участвует в проекте по переходу на риск-ориентированный подход).

Если штат контрольно-надзорных органов комплектуется по описанному принципу, то основной негативный эффект приходится на экономически слабые, малонаселенные регионы. Разница между средними показателями плановой нагрузки за 2011–2017 гг., учитывая совместные проверки различных ведомств, между тройкой аутсайдеров и тройкой лидеров близка к двузначному числу, а относительная плановая нагрузка между Москвой и Республикой Алтай различается в 40 раз. Налицо поляризация субъектов по еще одному признаку.

В целом же следует признать контрольно-надзорную нагрузку на юрлиц и индивидуальных предпринимателей значимой социально-экономической проблемой: изначально слабые оказываются в наиболее сложном положении и их шансы выйти из этого положения сокращаются.

Вопрос о необходимости существования плановой формы контрольно-надзорной деятельности как таковой в России никогда не ставился. При этом за пределами постсоветского пространства далеко не для всех стран очевидна идея о необходимости регулярного контроля со стороны государства (кроме сверхопасных отраслей, например атомной энергетики). В этом отношении предложения по реформированию плановой системы контрольно-надзорной деятельности всегда будут выступать в качестве паллиатива и second-best по сравнению с идеей ликвидации плановых проверок как таковых.

Если же оставаться в существующей логике необходимости планового контроля и надзора, то стоит подумать хотя бы о ликвидации отдельных территориальных подразделений в слаборазвитых и малонаселенных регионах и передаче контрольно-надзорных полномочий на этой территории подразделениям, расположенным в более крупных соседних регионах. Такая практика уже существовала в России, когда в состав областей (например, Иркутской или Читинской) входили автономные округа.

Автор — младший научный сотрудник Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге