Что не так с налоговой амнистией
Экономист Кирилл Никитин о том, чем отличается идея Путина от ее реализации Госдумой
Закон о налоговой амнистии был принят стремительно. 14 декабря 2017 г. на ежегодной пресс-конференции президент Владимир Путин обнародовал предложения по списанию налоговой задолженности граждан и индивидуальных предпринимателей (ИП), а уже 21 декабря 2017 г. – спустя неделю – Госдума приняла содержащий необходимые нормы законопроект в трех чтениях, о чем 22 декабря на съезде «Единой России», предваряя выступление Путина, доложил и. о. секретаря генсовета «Единой России» Андрей Турчак. 26 декабря 2017 г. законопроект был одобрен Советом Федерации, 28 декабря – подписан президентом.
В принятом виде соответствующие нормы закона содержат ряд фундаментальных недостатков (что неудивительно, учитывая спешку «навстречу съезду»), а потому требуют доработки до приемлемого состояния, равно как и публичного обсуждения того, что именно было принято, в том числе обсуждения кандидатами в президенты, претендующими на что-то большее, чем роль статистов: в конце концов, он прямо касается 50 млн налогоплательщиков (они же избиратели), а косвенно – и всех остальных налогоплательщиков (и снова – избирателей), в очередной раз убеждающихся в том, что с уплатой налогов можно было и не торопиться.
Во-первых, принятый закон не соответствует поставленным президентом вводным, предусматривая безусловное списание задолженности и увеличивая цену амнистии в 3 раза.
В отношении граждан (не ИП) Путин говорил о списании – «освобождении от выплат» – по налоговой задолженности, «которая возникла на протяжении предыдущих многих лет в силу обстоятельств, которые даже с человеком иногда не связаны, в силу несовершенства нашей налоговой системы». Речь шла о 42 млн человек и общей сумме в 41 млрд руб.
Однако законом вне зависимости от каких-либо условий и обстоятельств «признаются безнадежными к взысканию и подлежат списанию недоимка по транспортному налогу, налогу на имущество физических лиц, земельному налогу, образовавшаяся у физических лиц по состоянию на 1 января 2015 г., задолженность по пеням, начисленным на указанную недоимку». Без условий. Почувствуйте разницу.
В отношении ИП президент также обозначил обстоятельства, обуславливающие списание: «Человек начал работу, начал бизнес. Что-то не получилось. А налоги на него всё начисляли и начисляли. Надо освободить». Путин подчеркнул, что это касается 2,9 млн ИП и суммы в 15 млрд руб. Как следует из текста принятого закона, и в этом случае недоимка на 1 января 2015 г. по всем налогам (кроме НДПИ, акцизов и таможенных платежей) вместе с начисленными на нее пенями списывается вне зависимости от каких бы то ни было обстоятельств и условий.
В результате озвученные президентом суммы (56 млрд руб.) в реализованном законодателем варианте превращаются уже в 150 млрд руб. в оценке председателя профильного комитета нижней палаты парламента Андрея Макарова. Для понимания масштаба: 150 млрд руб. – это годовой бюджет крупного профицитного субъекта Федерации.
Во-вторых, закон не предусматривает никаких ограничений по суммам списания, позволяя списывать многомиллионные задолженности финансово состоятельных граждан и предпринимателей. Подлежащие списанию 150 млрд руб., которые насчитал профильный комитет Госдумы, – это долги примерно 50 млн граждан и ИП, т. е. в среднем 3000 руб. на налогоплательщика. Казалось бы, это не слишком высокая цена ни для новогоднего подарка президента, ни для предвыборного жеста кандидата.
Однако налоговая задолженность не распределена равномерно, и есть все основания полагать, что реализация норм закона приведет к списанию налоговой задолженности целого ряда весьма состоятельных граждан и предпринимателей на суммы, исчисляемые сотнями тысяч и миллионами, а в отдельных случаях – десятками миллионов рублей.
Несмотря на то что налоговая задолженность не является, согласно Налоговому кодексу, налоговой тайной, данные по ней тем не менее не публикуются. В результате при реализации закона мы даже не узнаем ни имен счастливчиков, избавившихся от многомиллионной задолженности, ни сумм списания, сыграв всей страной в «тайного Санту» наоборот – игру, в которой получатель подарка неизвестен.
В-третьих, закон списывает задолженность перед бюджетами субъектов Федерации и муниципальных образований, не предусматривая никаких компенсаций из федерального бюджета. Списание касается трех налогов, которые зачисляются исключительно в бюджеты субъектов РФ и муниципальных образований: налог на имущество физических лиц (местный бюджет), налог на землю (местный бюджет) и транспортный налог (региональный бюджет). При этом Макаров утверждает, что доля безнадежной задолженности в общем объеме списания составляет не более 1/3, следовательно, как минимум остальные 2/3 вполне реальны к взысканию. А значит, списав потенциально взыскиваемые долги перед субъектами и муниципалитетами на 150 млрд руб., необходимо одновременно либо освободить их от расходных обязательств на ту же сумму (что нереально), либо предусмотреть дополнительные дотации из бюджетов на ту же сумму, причем здесь и сейчас, а не «потом, может быть, половину» (как это случилось в 2017 г. с изъятым у субъектов 1 п. п. налога на прибыль: собрали в федеральный бюджет 72 млрд руб., а вернули, перераспределив по весьма спорному алгоритму, в бюджеты субъектов 36 млрд руб.).
В-четвертых, закон предусматривает списание задолженности вне зависимости от желания налогоплательщика – автоматически, без обращения или какого бы то ни было иного вовлечения в процесс. Несмотря на то что с практической точки зрения это представляется эффективным и к тому же на первый взгляд соответствует поручению президента («сделать это нужно максимально дебюрократическим способом, без обращения человека в налоговые инспекции»), списание задолженности без согласия налогоплательщика или хотя бы без возможности выразить несогласие (для тех редких индивидов, кто, вопреки регулярным амнистиям, с уважением относится к конституционной обязанности платить налоги, но, например, из-за финансовых сложностей не смог ее выполнить в срок) представляется некорректным и неправомерным. Отдавая отчет в условности аналогии, напомним все же, что в уголовном праве применение амнистии требует согласия амнистируемого.
И наконец, последнее. В своем нынешнем виде, освобождая всех без исключения налогоплательщиков – физических лиц и ИП – без каких-либо оснований, условий, исключений и проч. от обязанности погасить задолженность по целому ряду законно установленных налогов, закон прямо противоречит норме прямого действия Конституции (ст. 57: «Каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы») и одновременно посылает российскому обществу очередной сигнал, что ненормативное поведение (не платить налоги) – нормально, а нормативное (платить) – нерационально, все равно под очередные выборы спишут.
Несмотря на то что формально эти поправки были приняты без привязки к выборам, на практике налоговая амнистия фактически заменила обозначение фаворитом предвыборной гонки своих взглядов на приоритеты налоговой политики следующих шести лет. «Об этом пока рано говорить», – сказал Путин, хотя ранее он анонсировал «донастройку» (возможно, существенную) налоговой системы уже в 2019 г.
Решение главного кандидата не обсуждать эту тему со своим избирателем весьма рационально и одновременно симптоматично для России. Традиционные представительные демократии исторически формировались как демократии налогоплательщиков. С тех пор избиратель четко понимает связь между своим правом потребителя общественных благ, своими обязанностями налогоплательщика, который финансирует производство этих благ, и своим решением как избирателя, который и определяет, что и как производить государственному аппарату и кто и в какой пропорции будет это получать. Именно поэтому вопросы налоговой политики имеют огромное значение в предвыборных кампаниях в США, Великобритании, Франции, Германии.
И пока у нас как у граждан не появится в голове такая же прочная увязка, вместо публичного обсуждения в рамках политического процесса и его кульминации – выборов – актуальных вопросов налоговой политики мы будем получать налоговые амнистии.