Как собрать миграционный пазл

В четверг федеральный президент ФРГ Франк-Вальтер Штайнмайер собрал за столом переговоров лидеров партий – потенциальных участников правительственной большой коалиции: Ангелу Меркель (ХДС), Хорста Зеехофера (ХСС) и Мартина Шульца (СДПГ). Встреча была назначена спустя несколько дней после отказа от формирования коалиции партиями зеленых, христианских, социальных и свободных демократов в середине ноября, что стало серьезным испытанием для демократических институтов Германии и Европы. Германии и всей Европе действующее и работающее немецкое правительство нужно для проведения общеевропейской политики на Ближнем Востоке, выстраивания стратегии отношений с США и Россией, воплощения в жизнь реформ ЕС, предложенных президентом Еврокомиссии Жан-Клодом Юнкером и президентом Франции Эмманюэлем Макроном.

Сегодня многим в Германии кажется очевидным, что ни одно решение – ни создание новой коалиции в бундестаге, ни правительство меньшинства, ни новые выборы в стране – не способно разрешить властной дилеммы: лидеры партий из потенциальной коалиции – воплощенные лебедь, рак и щука из крыловской басни. Так, премьер-министр Баварии Зеехофер полагает, что «союз ХДС/ХСС и СДПГ – самый лучший вариант [в настоящих условиях] для Германии». Глава внешнеполитического ведомства Германии Сигмар Габриэль (СДПГ) уверен, что новые выборы не разрешат правительственного кризиса, и по-прежнему призывает договариваться в рамках большой коалиции, в то время как лидер свободных демократов Кристиан Линднер убежден, что «создание коалиции невозможно». Жесткая позиция свободных демократов вряд ли будет пересмотрена – такая линия поведения импонирует электорату партии (по данным Frankfurter Allgemeinen Sonntagszeitung, после прекращения переговоров в течение одной недели было зарегистрировано 437 новых заявлений о вступлении в ряды свободных демократов).

Поводов для дискуссий внутри большой коалиции немало, и самых разных – защита окружающей среды, субсидии регионам, повышение уровня социальной защищенности отдельных групп населения, миграционный менеджмент, вопросы энергетики и безопасности, дигитализация общества и вопросы общеевропейской политики. По части вопросов представители партии пришли к промежуточным договоренностям: есть предварительные соглашения о реформировании системы денежных пособий для детей, решено продолжить обсуждение перспектив легализации марихуаны (хотя первоначально союз ХДС/ХСС отказывался ставить этот вопрос на повестку дня), есть понимание по вопросу увеличения финансирования бундесвера и численности сотрудников федеральной полиции. Сложности были и остаются по вопросу общеевропейских реформ, создания института министра финансов ЕС и передачи ему ряда национальных полномочий (идею поддерживают зеленые и не одобряют свободные демократы). Но так или иначе все это темы, по которым представители партий готовы договариваться и хотят договориться.

Центральным же противоречием между участниками несложившейся большой коалиции ХДС/ХСС, СДПГ, зеленых и СвДП стала тема миграции. Зеленые и свободные демократы настаивают, что право на двойное гражданство должно быть у всех рожденных от легально пребывающих на территории страны иностранцев. Союз ХДС/ХСС и христианские демократы, ужесточившие правила двойного гражданства и установившие правило «немецкое гражданство в обмен на отказ от гражданства иностранного государства», не готовы идти на уступки. Помимо этого христианские демократы настаивают на сохранении моратория на воссоединение с семьей для мигрантов, прибывших в страну в 2014–2016 гг. и получивших статус лиц, находящихся под субсидиарной защитой. Внутри союза ХДС/ХСС нет единства по вопросу миграционного менеджмента: так, баварское крыло партии требует проведения рестриктивной миграционной политики и установления максимальной ежегодной квоты на въезд в страну не более 200 000 гуманитарных мигрантов. Свободные демократы убеждены, что миграционное законодательство страны нужно пересмотреть и создать систему пунктов, учитывающую ценность каждого вновь прибывающего трудового мигранта, беженца или членов их семей для Германии. Социал-демократы и зеленые категорически против: они требуют вовсе отменить мораторий на воссоединение семей как противоречащий основам прав человека, законодательству Германии и ЕС.

Миграционная волна, накрывшая Германию в 2014–2016 гг., стала испытанием для бюрократии страны и серьезным политическим вызовом для правящих элит. Сегодня можно говорить, что Германия справилась с менеджментом миграционных потоков. По состоянию на октябрь 2017 г. федеральное агентство по миграции и беженцам зарегистрировало лишь 17 028 прошений об убежище, что на 47,8% меньше, чем за тот же период 2016 г. Мигрантов становится меньше, но сложностей – больше. Вопрос в праве мигрантов, получивших убежище, привезти в Германию членов своей семьи – супругов, несовершеннолетних детей и немощных родителей. В марте 2016 г. для оптимизации миграционного менеджмента был принят пакет поправок в законодательство (так называемый Asylpaket II), которые позволили иммиграционным службам отказывать в праве на убежище лицам, игнорирующим процедуры идентификации личности (снятие отпечатков пальцев) или предоставляющим неполную или ложную информацию. Именно на основании этих поправок в 2016 г. был введен двухгодичный мораторий на воссоединение с членами семьи для отдельных групп гуманитарных мигрантов.

Немецкое законодательство различает беженцев (преимущественно граждане Сирии) и «лиц, нуждающихся в субсидиарной защите» (преимущественно граждане Афганистана, Ирака и Эритреи). К последним относятся люди, которые не подпадают под действие Женевской конвенции о беженцах 1951 г., однако находятся в опасности из-за военных действий, пыток, нечеловеческих условий жизни или других угроз на родине. И те и другие получают право безопасного пребывания на территории Германии, но подавать прошение о воссоединении с семьей могут только члены семей беженцев (по данным федерального ведомства по труду и занятости, сейчас на территории страны находится порядка 400 000 совершеннолетних мигрантов с таким статусом), а родственники лиц, нуждающихся в субсидиарной защите (порядка 200 000 человек), – нет. Это означает, что 100 000–120 000 членов семей признанных беженцев могут дополнительно въехать в страну. А снятие моратория на воссоединение с семьей для лиц, нуждающихся в субсидиарной защите, может увеличить их число еще на 50 000–60 000 человек. Но так или иначе о дополнительных 3,5 млн членов семей гуманитарных мигрантов, которыми пугает Германию лидер «Альтернативы для Германии» Александр Гауланд, речь не идет и идти не может.

Данные региональной статистики это подтверждают. В 2015 г. в Саксонию по линии воссоединения прибыло 710 родственников беженцев (487 из них сирийцы), в 2016 г. –1120 человек (в том числе 976 сирийцев), в Берлин – 291 родственник беженцев в 2015 г., 263 человек – в 2016 г., 41 человек – в I квартале 2017 г.

В этом есть жестокая ирония жизни. С одной стороны, именно ХДС/ХСС разрешил въезд в 2014–2016 гг. в страну достаточному количеству взрослых мигрантов мужского пола, запретив их воссоединение с супругами и детьми. С другой стороны, страх сильнее разума: расчеты экспертов не принимаются во внимание, когда идет речь о выполнении обещаний электорату.

Провал переговоров по большой коалиции с большой вероятностью приведет к ужесточению миграционной политики Германии. Ожидаемо будут пересмотрены иммиграционные законы, хотя о введении годовой квоты в 200 000 гуманитарных мигрантов говорить еще рано. Откуда вообще появилась эта цифра – загадка. После объединения Германии в 1990 г. было всего пять эпизодов, когда в страну ежегодно прибывало более 200 000 гуманитарных мигрантов: в 1991 г. (260 000 человек), в 1992 г. (около 440 000 человек из-за войны в Югославии) и в 2014–2016 гг. (порядка 1,1 млн человек).

Времени для поиска устраивающего потенциальных участников коалиции решения по вопросу миграции остается все меньше. Срок действия моратория на воссоединение с семьями истекает весной 2018 г., а значит, любое правительство, любая коалиция будут вынуждены найти устраивающий все стороны компромисс.