Формирование единого рынка капиталов – неотъемлемая часть интеграционного проекта Евразийского экономического союза (ЕАЭС). Осуществляемая на евразийском пространстве политика гармонизации финансовых рынков призвана обеспечить снижение стоимости привлечения капитала, увеличение объема инвестиций при опережающем росте долгосрочных капиталовложений, расширение возможностей для структурных реформ, ускорение экономического роста, повышение и диверсификацию структуры доходов населения. Основные направления этой политики, в частности, предусматривают согласование подходов к регулированию рисков, введение единых требований по раскрытию информации, сближение надзорных требований к участникам рынка и порядка осуществления надзора, а также меры по обеспечению защиты прав и интересов потребителей финансовых услуг.
Согласно Договору о ЕАЭС, после завершения гармонизации законодательства в сфере финансовых рынков государства-члены примут решение о полномочиях и функциях наднационального органа по регулированию финансового рынка, который должен приступить к работе в г. Алматы в 2025 г. Однако возложение на этот орган регулятивных и надзорных функций на нынешней стадии развития интеграционных процессов представляется преждевременным, и дело тут не столько в нежелании национальных регуляторов делиться своими полномочиями, сколько в целесообразности их передачи.
Так, макропруденциальное регулирование (борьбу с системными рисками) в силу асимметрии объемов и уровня развития финансовых рынков сегодня гораздо практичнее оставить на усмотрение национальных регуляторов. Даже в ЕС, где интеграция финансовых систем продвинулась намного дальше, макропруденциальная политика реализуется в основном на национальном уровне и лишь некоторые полномочия переданы Европейскому центробанку, который может усиливать введенные отдельными странами меры, а Европейский совет по системным рискам осуществляет мониторинг трансграничных финансовых угроз. Стандартные надзорные процедуры не требуют пересечения государственных границ, а системно значимых финансовых организаций, оперирующих на всем пространстве ЕАЭС, практически нет, поэтому создавать наднациональный орган для надзора над ними бессмысленно. В свою очередь, функция обеспечения правил ведения бизнеса по сути своей локальна; централизация ничуть не повышает эффективности ее осуществления.
Гораздо продуктивнее было бы согласовать и утвердить строгие наднациональные стандарты и обеспечивать их соблюдение на национальном уровне. Наилучшим базисом для таких стандартов служат правила и принципы, разработанные международными финансовыми организациями и ассоциациями отраслевых регуляторов (Группы 20, Совета по финансовой стабильности, ОЭСР, Банка международных расчетов, IOSCO, IAIS и др.). Именно функции установления стандартов единого рынка как основы для гармонизации законодательств и правоприменения, разработки методических материалов, помогающих внедрению данных стандартов на национальном уровне, а также мониторинга их выполнения мы предложили бы передать в ведение наднационального регулятора в первую очередь.
При этом, на наш взгляд, было бы целесообразно в ближайшее время, еще до создания этого наднационального органа, сформировать представляющую все государства – участники ЕАЭС «группу мудрецов», которая занялась бы подготовкой регуляторных рекомендаций для будущего внедрения «супермегарегулятором». Учитывая, что для рынков стран ЕАЭС свойственны одни и те же фундаментальные проблемы, данная группа могла бы осуществлять консультативное сопровождение необходимых преобразований финансового сектора, проведение которых целесообразно синхронизировать в целях обеспечения успеха будущей гармонизации.
Представляется, что в перспективе «супермегарегулятор» может осуществлять и другие функции, однако целесообразность этого будет зависеть от степени успешности продвижения по плану интеграции, в том числе в нефинансовых сферах. В частности, на этот орган могут быть возложены функции мониторинга трансграничных рисков – при условии увеличения объема соответствующих финансовых операций. Затем при достижении соответствующего уровня интеграции финансовых систем и появлении на пространстве ЕАЭС системно значимых финансовых организаций – надзор над ними либо координация такого надзора.
Что же касается классических функций регулирования и надзора, то они могут быть переданы «супермегарегулятору» только после достижения принципиально более высокого уровня интеграции финансовых систем стран ЕАЭС и укрепления взаимного доверия между национальными регуляторами.
Концепция наднационального регулятора требует серьезного рассмотрения и обсуждения, особенно с учетом накопленного опыта. На фоне современных мировых тенденций развития институциональных структур финансового регулирования мы бы полагали правильной эволюцию регуляторных систем на пространстве ЕАЭС не по пути концентрации полномочий в одной точке, а в направлении модели twin peaks, предусматривающей непротиворечивое разделение функций между органами, отвечающими за пруденциальные задачи и поведенческий надзор (защиту прав акционеров и инвесторов). Вариантом такого сценария могло бы послужить формирование в перспективе в Алматы одного из «пиков» такого регулятора.
Авторы – декан экономического факультета МГУ; ведущий научный сотрудник ЭФ МГУ; директор Центра исследования экономической политики ЭФ МГУ
Статья подготовлена на основе доклада на конференции «Евразийская неделя» 24–26 августа 2017 г. в Астане (Казахстан)