Какой должна быть социальная политика, чтобы эффективно предотвращать неравенство и бедность и справляться с их негативными последствиями? На этот вопрос пытались ответить участники дискуссионной панели «Инклюзивный экономический рост и социальная политика будущего» второго Московского финансового форума. Эксперты едва ли не в один голос говорят о необходимости ее переформатирования, переориентации на нуждающееся население, и в первую очередь – на малоимущие семьи с детьми.
За последние почти 30 лет страна и ее экономика кардинально изменились, а организация и управление российской соцподдержкой остались на архаичном уровне. Когда, например, льготы на проезд и лекарства, оплата коммунальных услуг и услуг зубопротезирования предоставляются не напрямую получателю, а поставщику услуг, когда социальная помощь идет в натуральной форме и перед праздниками или началом учебного года социальные службы завалены подарками, школьными принадлежностями, когда региональное управление соцзащиты должно направить 49 запросов в 49 территориальных филиалов, чтобы собрать сведения о льготниках, потом обработать их вручную, чтобы получить сводную картину. Конечно, далеко не везде все плохо: например, бухгалтерия одной региональной соцзащиты завалена грудами бумажных выплатных документов, но в соседнем регионе все выплаты рассчитываются в электронном виде. Однако в целом в стране отсутствует единая программа мер поддержки беднейших слоев населения. В результате каждый четвертый ребенок в России живет в семье с доходами ниже прожиточного минимума, при том что на ликвидацию дефицита доходов беднейших домохозяйств нужно менее 1% ВВП, а расходы на социальную помощь вместе с налоговыми льготами, носящими «социальный» характер, превышают 14% ВВП.
Сегодня меры соцподдержки предоставляются населению в двух формах: преимущественно в денежной и частично в натуральной. И у той и у другой есть свои плюсы и минусы. Если человек получает помощь денежную, то нельзя гарантировать, что деньги будут потрачены именно на то, на что предназначены. Это особенно критично в случае выплаты детских пособий. В этой ситуации становится странным стремление некоторых чиновников приспособить выплаты под разные жизненные ситуации. Если ты не можешь гарантировать целевое использование средств, тогда зачем плодить огромное количество мер соцподдержки?
Казалось бы, в этом случае можно решить проблему, предоставляя помощь в натуральном виде, но все мы знаем про систему закупок, где главный критерий – это цена. При таком подходе мы отбираем право потребительского выбора у получателей помощи и, как следствие, лишаем его возможности получить товар или услугу, соответствующие индивидуальным потребностям.
Наиболее распространенным в международной практике инструментом, используемым для адресной выплаты социальных пособий и оплаты услуг, являются различные платежные технологии, например социальные карты и электронные сертификаты.
Электронные сертификаты имеют массу плюсов: они обеспечивают целевое использование средств социальной выплаты – получил выплату на приобретение школьной формы, значит, можешь купить только школьную форму, но при этом будешь иметь возможность выбора, где купить эту форму (в том числе и в интернет-магазинах), а если ты при этом хочешь более дорогую, то сможешь доплатить за покупку из своих собственных средств. То же самое и с оплатой социальных услуг. Не хочешь стоять в очереди на место в детском саду – иди в частный, часть средств получишь в виде электронного сертификата, а остальные доплатишь сам. Здесь есть и еще один положительный момент: возможность участия в софинансировании соцподдержки спонсоров и товаропроизводителей.
Для органов управления соцзащитой введение электронных сертификатов дает свои преимущества.
Во-первых, это снижение административных расходов. Зарубежный опыт показывает, что расходы на администрирование социальных программ могут сократиться в разы. Так, например, бразильская программа поддержки малоимущих семей Bolsa Familia за счет перехода на электронные карты по учету пособий, выпущенные для нее государственной финансовой организацией, сократила административные расходы с 14,7 до 2,6% от суммы выплачиваемых средств.
В-третьих, мы получаем и другие немаловажные преимущества: сокращение наличного денежного обращения, поддержка конкуренции товаропроизводителей и поставщиков услуг, снижение у государственных органов необходимости закупок по конкурсным процедурам.
Во-вторых, повышая эффективность и прозрачность учета предоставления помощи, мы обеспечиваем и экономию бюджетных средств. Введение в регионах транспортных карт, позволяющих, с одной стороны, проводить точный учет всех бесплатных поездок льготников и возмещение затрат на обслуживание льготных категорий пассажиров по факту проезда, а не по заявленному перевозчиком объему, а с другой – радикально решить проблему поддельных льготных проездных билетов, дает экономию бюджета до 30%.
Для победы над бедностью и повышения эффективности государственных инвестиций в развитие человеческого капитала нужна общенациональная программа электронных социальных сертификатов. Уже имеющихся ресурсов для этого более чем достаточно, нужна лишь политическая воля и применение принципов проектного управления на всех уровнях государственного управления, поскольку в рамках узковедомственного подхода осуществить эти изменения вряд ли удастся.
Возможность нового уровня контроля расходования средств позволит пересмотреть и концепции бедности и нуждаемости: введение более гибких и сложных подходов, основанных не на формальном уровне дохода, а на системе оценки доступности социальных благ и возможностей, что требует большего объема данных и способов их анализа. Мы получим более точную оценку фактических расходов, а не только доходов на основании заявленной информации, что позволит нам более точно и устанавливать критерии нуждаемости, и определять уровень нуждаемости домохозяйства.
В практике российских регионов уже есть примеры успешного использования электронных сертификатов. С 2014 г. в Москве проводится эксперимент по предоставлению инвалидам технических средств реабилитации с использованием электронного социального сертификата, а также действует электронный социальный сертификат на платформе социальной карты москвича. В ХМАО с 2017 г. сертификаты, в том числе электронные, выдаются на приобретение технических средств реабилитации (ТСР) и оплату услуг по их ремонту. Но нужна общефедеральная программа поддержки наиболее нуждающихся слоев населения. Этому есть много причин: часть ресурсов на финансирование электронных социальных сертификатов можно найти в федеральном бюджете, единая архитектура выстраивания платежей и обмена информацией между ведомствами даст значительную экономию при внедрении, общенациональный масштаб проекта увеличит шансы сломать барьеры между ведомствами, которые очень не любят делиться информацией, людскими и финансовыми ресурсами.
Авторы – директор НИФИ; руководитель Центра финансов социальной сферы НИФИ
Полная версия статьи. Сокращенный газетный вариант можно посмотреть в архиве «Ведомостей» (смарт-версия)