Бюрократы полезные и вредные
Экономист Дмитрий Некрасов о том, что важен не размер, а структура бюджетного сектора
В современном обществе не так много политических вопросов, по которым существует всеобщий консенсус. Одним из таких вопросов является представление об избыточной численности чиновников и необходимости ее сокращения. Это касается не только России. И в развитых, и в развивающихся странах как среди политиков, так и среди обывателей разговоры о необходимости сокращения бюрократического аппарата слышатся чрезвычайно часто.
Чуть менее популярны разговоры о необходимости сокращения не только конкретно чиновников, но и бюджетников вообще. Причем призывы к дерегулированию и сокращению самых разнообразных бюджетных учреждений раздаются сегодня не только со стороны либералов, но практически со всех концов политического спектра. Эти призывы в каждом конкретном случае могут быть довольно неплохо обоснованы, однако давайте попробуем посмотреть на взаимосвязь между числом чиновников/бюджетников и благосостоянием общества в долгосрочной перспективе.
Для начала, чтобы избежать путаницы в определениях, следует договориться о разграничении основных понятий. Здесь мы видим пять категорий сотрудников: 1) госслужащие силового блока (армия, полиция, спецслужбы); 2) гражданские госслужащие; 3) бюджетники (все занятые, получающие зарплату от расширенного правительства и не являющиеся госслужащими: врачи, учителя и т. д.), 4) занятые в госкорпорациях; 5) занятые в НКО и саморегулируемых организациях, выполняющих публичные функции. Очень часто некорректные выводы при межстрановых сопоставлениях всех этих групп вызваны различиями законодательства и особенностями государственного строительства разных стран.
Чем богаче страна, тем больше бюджетников
Сопоставив указанные показатели в различных странах, мы можем увидеть две заметные корреляции.
1. Как видно из таблицы, чем богаче страна сегодня, тем в среднем в ней больше на душу населения как чиновников, так и бюджетников. И внутри группы высокоразвитых стран, и внутри группы развивающихся стран наблюдается большой разброс в отношении данных показателей, однако если сравнивать эти группы между собой, то положительная корреляция между уровнем благосостояния и количеством чиновников/бюджетников будет очевидной.
2. Как видно из графика, с течением времени и ростом уровня экономического развития в каждой конкретной стране число чиновников и бюджетников среди всех работающих также преимущественно росло.
Таким образом, можно констатировать, что в среднем развитие экономики и социальной сферы сопровождается не уменьшением, а увеличением числа занятых в государственном секторе. Примеры США и некоторых других богатых стран, обходящихся примерно сходным с Россией числом гражданских чиновников и бюджетников, не должны вводить в заблуждение. В этих странах большое количество регулятивных функций, а также производство многих общественных благ берут на себя саморегулируемые организации и различного рода НКО.
В США тех, кто работает в так называемом нонпрофит-секторе, в 2012 г. было 10,7 млн, или 6% от общего числа трудящихся, в Новой Зеландии этот показатель достигает 10,6% занятых, в то же время в Германии в секторе НКО было занято лишь 3,7% трудящихся. Таким образом, если суммировать гражданских госслужащих, бюджетников и занятых в НКО, то иногда получается, что в странах с «маленьким правительством» итоговое число людей, занятых в некоммерческом секторе, оказывается бо́льшим, чем в странах сопоставимого уровня развития, где социальная сфера традиционно считается раздутой. Это говорит о том, что люди, которые иначе сидели бы в чиновничьих кабинетах, и деньги на их работу развитым обществом все равно обеспечиваются в той или иной форме; недостаток бюджетников компенсируется большим числом занятых в НКО.
Как бы в каждом конкретном случае ни была очевидна неэффективность определенных бюрократических процедур и необходимость оптимизации конкретных людей и процессов, с точки зрения общих тенденций мы видим, что чем богаче становится общество, тем больше чиновников, бюджетников и занятых в некоммерческом секторе оно может себе позволить и чем их больше, тем общество богаче. Это диалектическая взаимосвязь, где нет определенной первопричины. Рост благосостояния и госсектора идут бок о бок, поддерживая друг друга. Эту противоречащую расхожим представлениям истину проще всего проиллюстрировать на конкретных примерах.
Без создания медицинской бюрократии и вливания в здравоохранение больших бюджетных средств невозможно было бы развитие современной медицины. В период с 1960 по 2014 г. число врачей на 1000 населения в Великобритании увеличилось с 0,850 до 2,7904, в то время как средняя продолжительность жизни выросла с 71 до 81 года.
Без бюрократии, вырабатывающей нормы в области экологии и следящей за выполнением данных норм, наши города до сих пор задыхались бы от фабричного дыма.
Без создания разветвленной бюрократии, отвечающей за образование, а также найма в этой сфере огромного количества бюджетных работников, было бы невозможно обеспечить современную экономику квалифицированной рабочей силой. Вообще образование (особенно среднее) – это яркий пример того, когда возможность государства расширить госаппарат и число бюджетников напрямую ведет к увеличению благосостояния общества. Свежий пример – Китай, где десятилетия бурного экономического роста совпали со скачком числа учителей. Только в средней школе оно выросло с 2 800 000 в 1975 г. до 6 234 000 г. в 2013 г.
Примеров такого рода можно приводить множество. Чем эффективнее становится бизнес, чем больше он производит добавленной стоимости, тем больший объем ресурсов может быть потрачен на создание различных общественных благ (не важно, через государство, благотворительность или иные механизмы перераспределения). В свою очередь, общественные блага в виде улучшения качества человеческого капитала, безопасности или комфортной среды создают возможности для того, чтобы бизнес стал еще более эффективным.
Исходя из вышесказанного сокращение бюрократического аппарата и числа бюджетников уже не видится столь безусловным благом и требует дополнительного осмысления даже в применении к России.
Русский чиновник
Для этих целей попробуем сравнить Россию с другими странами. Из данных международных сопоставлений хорошо видно, что силовой аппарат у нас явным образом избыточен. Например, по числу полицейских на душу населения Россия занимает одно из первых мест в мире (523 полицейских на 100 000 человек), опережая США в два, а Китай – в четыре раза. Таким образом, с точки зрения мирового опыта различного рода силовиков сокращать можно фронтально.
А вот если исключить силовые структуры и считать исключительно гражданских чиновников, то становится очевидно, что количество госслужащих в России вполне соответствует уровню ее экономического развития и в разы меньше, чем в некоторых европейских странах (см. таблицу). В связи с этим столь популярное у нас общее сокращение численности гражданских чиновников в России вряд ли целесообразно.
С учетом этого в дискуссии о реформе российского государства необходимо сместить акценты. Речь должна идти не о сокращении, а о реструктуризации числа гражданских госслужащих, среди которых неоправданно большое число занимается контрольными функциями и относительно меньшее – производством иных общественных благ.
Кроме того, речь должна идти о радикальном сокращении сфер, в которые государство вмешивается. Если сопоставлять количество того, что российское государство обязано делать в соответствии с действующим законодательством, с численностью госаппарата, то число чиновников следует признать откровенно недостаточным для качественного выполнения такого объема функций. Необходимо сократить избыточные функции и сосредоточиться на качественном выполнении оставшихся.
В то же самое время существует целый набор сфер, где количество чиновников должно быть существенно увеличено для повышения эффективности государственной работы. Одним из самых ярких примеров является необходимость создания системы адресной социальной помощи вместо принятой сегодня практики размазывания государственной помощи тонким слоем по всем нуждающимся и не нуждающимся.
Цена вопроса – или триллионы рублей экономии бюджетных средств, или сокращение числа людей, живущих за чертой бедности, на миллионы. Для того чтобы социальная помощь стала адресной и умной, ее распределением должно заниматься достаточно большое количество человек, как показывает опыт той же Германии или Франции.
Отдельная тема – бюджетники (врачи учителя и т. д.), а также компании госсектора. В силу разных методологий подсчета в этом вопросе есть много путаницы в головах. Согласно исследованию ОЭСР, у нас очевидно избыточное число работников госкомпаний – их в среднем в 4 раза больше, чем в большинстве развитых стран. Число работников, занятых в госкомпаниях, необходимо безусловно и последовательно сокращать путем массовой приватизации госсектора.
Число же именно бюджетников в нашей стране вполне соответствует уровню ее экономического развития и отстает от многих развитых стран. Поэтому, если мы рассчитываем на рост благосостояния россиян, то мы должны ожидать скорее роста, а не сокращения общего числа бюджетников с одновременным их перераспределением между секторами.
С учетом уровня экономического развития России любое масштабное сокращение госсектора (за вычетом силового блока и госкомпаний) возможно только при одновременном наращивании сферы НКО. В этом смысле Россия отличается не только от развитых стран, но и от стран сопоставимого уровня развития. Количество занятых в этом секторе не превышает 1% от всех занятых против 4–11% в развитых странах. А доля НКО в ВВП сократилась с 1,2% в 2000 г. до 0,13% в 2013 г. Для сравнения: в Канаде сектор НКО создает 8,1% ВВП, в Израиле – 7,1%, в США – 6,6%.
Автор – кандидат экономических наук