Главный момент, вызывающий беспокойство в связи с московской программой реновации, заключается в механизме учета мнения жителей, от которого, как заверяют власти, и зависит, будет ли включен конкретный дом в программу или нет. В редакции законопроекта о реновации, прошедшей первое чтение в Госдуме, описания этого механизма нет. Ключевая процедура выводится из тела закона, ее порядок определяют не федеральные законодатели, а московские власти, которые в начале мая опубликовали постановление «Об учете мнения населения по проекту реновации», а 11 мая тут же выпустили новую редакцию этого постановления.
Начало
Уже в марте, практически сразу после появления новостей о готовящейся программе, в разных районах по домам начали ходить работники ГБУ «Жилищник», управ, члены районных молодежных парламентов и прочих административных институций. Они собирали с жителей подписи за снос и расселение. В ряде случаев вывешивались объявления о точках сбора подписей в каком-нибудь административном здании. Также проводились телефонные опросы. Статус этих опросов и сборов подписей был непонятен. В частной беседе одна общественная советница в районе Черемушки сказала, что она не стала собирать подписи в своем доме просто потому, что не может четко ответить жителям на вопросы о новом жилье, а обманывать «не умеет и не хочет».
В свою очередь несогласные с программой сноса начали оказывать противодействие: в районах собирались и собираются подписи против включения домов в программу реновации, городские активисты осваивают сложную и трудоемкую процедуру общих собраний собственников (ОСС). Впрочем, в действующем Жилищном кодексе не предусматривается голосование собственников по вопросам сноса и расселения дома. Таким образом, до выхода постановления мэрии, в котором ОСС закрепляются и даже получают преимущество над другими формами голосования, их статус был неясным, активисты проводили их в качестве отчаянной попытки получить хоть какую-то правовую защиту от сноса.
Сообщения, исходящие от представителей власти, также не способствовали ясности в данном вопросе. Так, на встречах глав управ с жителями по вопросу реновации, прошедших в московских районах 19 апреля, люди слышали совершенно разную информацию о порядке учета мнения. Единственным общим местом на тот момент было сообщение о голосовании через МФЦ и «Активный гражданин». Остальные показания расходились. Например, глава управы Хамовников Сергей Носков утверждал, что в опросе помимо собственников квартир будут участвовать и просто зарегистрированные по адресу жители, причем один голос будет равен одному жителю. По такой схеме однокомнатная квартира с двумя собственниками и еще тремя зарегистрированными в ней жителями будет иметь пять голосов, а трехкомнатная квартира только с одним собственником – один голос. Отсутствие определенности в этом вопросе рождало волну недоверия жителей и обращение их к инструменту ОСС как к более «надежному» и «справедливому».
Социология
Неоднозначную реакцию также вызвал опрос ВЦИОМа, согласно которому «80% жителей хрущевок поддерживают их снос». Например, в выборку были включены арендаторы квартир. Также опрос не учитывал такой фактор, как техническое состояние дома, хотя очевидно, что в худшем по состоянию доме число проголосовавших за снос будет больше, чем в доме, прошедшем капремонт. Не учитывалось расположение и конструктивные особенности домов, в которых проводилось анкетирование. Эти факторы имеют определяющее значение в вопросе поддержки сноса – по сути, нельзя исследовать единую совокупность хрущевок без выделения в ней данных категорий.
Отсюда получается, что мы ничего не знаем о том, каким образом ВЦИОМ формировал выборку из 600 респондентов, если вышеперечисленные факторы не учитывались в опросе. Может быть, опрашивались жители худших по состоянию домов, расположенных на окраинах в значительном удалении от станций метро? К сожалению, ВЦИОМ не счел нужным раскрывать методологию проведения опроса, поэтому о достоверности данных сложно что-то сказать.
Мы с коллегами провели сравнительное исследование жителей кирпичных и панельных хрущевок (факторы местоположения, состояния дома усреднены) и получили статистическую разницу между подгруппами: жители кирпичных хрущевок в целом более отрицательно смотрят на перспективу сноса и расселения. Если включить другие факторы (местоположение, состояние дома, отсутствие конфликтов между жителями, претензий к управляющей компании и т. д.), то получится совсем другая картина: одни категории домов будут за снос, другие против него, что звучит несколько иначе, чем «большинство поддерживает программу».
Постановление мэрии: плюсы и минусы
Мэрия, очевидно учтя все существующие в публичном пространстве болевые точки, 2 мая опубликовала постановление «Об учете мнения населения по проекту реновации», относящееся к домам, включенным в соответствующий перечень. В нем есть ряд позитивных моментов, которые, безусловно, снимут накопившееся напряжение противников сноса. Так, постановление легализует процедуру ОСС и даже дает ей приоритет над другими формами голосования – через «Активный гражданин» и МФЦ. Это очень важный момент с точки зрения защиты прав собственников, так как ОСС по своему характеру процедура сугубо рыночная: собственник большей по метражу квартиры вносит больший вклад в итог голосования, а наниматель по договору социального найма не голосует вовсе – за него голосует город Москва через своего представителя. Если мы все-таки отстаиваем преимущество современной экономической системы, институт собственности, то мы должны принять преимущество ОСС и – в идеале – его безальтернативность в качестве инструмента учета мнений жителей.
В постановлении указано, что правом голоса обладают только собственники и наниматели по договорам социального найма (как правило, их процент почти в каждом доме невелик). Зарегистрированные в квартире, но не являющиеся собственниками или социальными нанимателями права голоса лишены, что закрывает лазейку для голосования через регистрацию сотрудников ГБУ «Жилищник».
Однако порядок голосования, описанный в постановлении, имеет существенные недостатки. Во-первых, на голосование отводится крайне малый срок – с 15 мая по 15 июня. На практике собрание собственников редко когда удается провести меньше чем за 2–3 месяца, в том числе потому, что ему сопутствует большое количество правовых формальностей. Например, между объявлением о назначении собрания и самим собранием по закону должно пройти не менее 10 дней. Много времени занимает итоговая проверка и подача документов.
Во-вторых, в постановлении для голосования через «Активный гражданин» и МФЦ вводится уже противоречащая Жилищному кодексу система «одна квартира – один голос», т. е. не учитывается метраж квартиры: что 30 м, что 80 м – без разницы. По Жилищному кодексу, наоборот, голосуют метры, и собственник, купивший большую и более дорогую квартиру, безусловно, имеет больший вес в принятии решения, чем его сосед с однокомнатной квартирой.
В-третьих, постановление почему-то исключает из голосования собственников нежилых помещений. По сути дела в программе реновации именно они оказываются наиболее ущемленной в правах социальной группой – согласно законопроекту альтернатива их помещению может быть представлена в пределах всей Москвы, а теперь еще они и отстранены от принятия решения по участию в программе.
Четвертый момент, самый важный, – квартиры, не принявшие участия в голосовании, автоматически записываются как поддержавшие снос. В московской практике перевода недвижимости для открытия на первых этажах магазинов и офисов именно такие молчуны сильно помогали бизнесу: если до человека не достучаться, если человек не хочет участвовать в процедуре, даже если он и против, то за него очень просто поставить фиктивную подпись «за». Даже если потом он схватится за голову, оспорить итоги собрания будет очень сложно. Так что данный пункт является, по сути, узакониванием существующей практики работы с молчунами, практики крайне сомнительной с правовой точки зрения. Но и без этого, учитывая сжатые сроки голосования, можно представить, что определенный процент людей просто не узнает о голосовании и не сможет принять в нем участие.
В-пятых, удивляет тот факт, что процедура проводится до принятия законопроекта и до указания, в какие дома– хотя бы на уровне конкретных кварталов и архитектурных проектов – планируется расселение. То есть жители не имеют никакой возможности дать информированное согласие или информированный отказ от участия в программе реновации, поскольку нет ни одного документа, имеющего юридическую силу, который бы описывал правовые последствия согласия или несогласия жителя.
В-шестых, выпущенные 11 мая поправки к постановлению, делающие социальных нанимателей представителями интересов города в ОСС (ранее эти интересы представляли районные ГУИСы), ставят в неясный правовой статус уже проводящиеся ОСС по этому вопросу: ведь, если за Москву голосует теперь не ГУИС или управа, а сами наниматели, их необходимо было надлежащим образом уведомить до начала самого собрания. Кроме того, эти поправки позволяют провести ОСС в любом доме, даже не входящем в первоначально определенный перечень домов.
Таким образом, постановление, как и законопроект о реновации, является грубым нарушением прав жителей города Москвы, противоречит во многих аспектах законодательству Российской Федерации и несет в себе серьезную угрозу для правовой системы в целом. Видно, что правила голосования принимались в спешке – например, сильно упрощенный порядок «одна квартира – один голос» может быть следствием неспособности соединить базы данных ЕГРН и «Активного гражданина». Само переписывание этих правил поправками 11 мая в ущерб уже проводящимся собраниям также подрывает доверие ко всей процедуре опросов.
Авторы – социолог города, преподаватель Московской высшей школы социально-экономических наук и Института общественных наук РАНХиГС; социолог города, сотрудник Высшей школы урбанистики НИУ ВШЭ
Исправленная версия. Первоначальный опубликованный вариант можно посмотреть в архиве «Ведомостей» (смарт-версия)