Первая лига городов

России необходим ясный мегапроект по модернизации 15–20 крупнейших провинциальных городов в ближайшие десятилетия. Не надо привязывать этот вопрос к несбыточным мечтам про широкую реформу полномочий, которая вернула бы ресурсы на места и наладила бы всеобщую справедливость. Действовать нужно прагматично, с опорой на те немногие институты, что работают, т. е. через федеральную инвестиционную программу с ответственностью и бюджетом.

Почему важно

Известно, что крупные провинциальные города за крайне малым исключением пребывают в скверном состоянии. Это критично для конкурентоспособности страны: они с каждым годом все менее способны привлекать и удерживать качественный человеческий капитал, а значит, и экономический успех. Экономический рост в мире все сильнее концентрируется вокруг крупных городов, поэтому их состояние для стран оказывается все более значимым.

Города России сегодня играют в трех автономных лигах. В высшей выступают Москва и Петербург, концентрирующие достаточно финансового и человеческого капитала, чтобы чувствовать свою принадлежность скорее к сообществу глобальных мегаполисов, чем к родным пенатам. Первая лига сегодня отстает от столиц в бюджетах и классе игры не в разы, а на порядок, в ней выступает 13 миллионников плюс ряд не дотягивающих по населению до миллиона важных региональных центров, таких как Иркутск, Якутск, Хабаровск, Владивосток на востоке и Махачкала на юге. Все остальные города для целей этой статьи отнесем ко второй лиге.

Две столичные агломерации высшей лиги, уже сегодня концентрирующие 25 млн человек и почти треть экономики страны, в ближайшие десятилетия продолжат рост. Малые и средние города второй лиги, за редким исключением, продолжат терять население и деньги – таковы фундаментальные индустриальные тренды планеты. Вероятно, в ближайшие 15–20 лет вторая лига потеряет еще не менее 10 млн человек. Вопрос в том, какие города окажутся бенефициарами этого процесса – исключительно агломерации двух столиц или к их числу подключатся миллионники первой лиги. С этим прямо связан вопрос об облике миллионников – продолжит ли он безудержно деградировать из-за накопления недоинвестиций или эту тенденцию удастся переломить и вывести их на траекторию прогресса.

Очевидно, что Россия, с ее территорией и населением, не может быть представлена в мире всего двумя городами. Если текущий ВРП на душу населения в среднем по регионам России равен 450 000 руб., а в Москве превысил 1,1 млн руб., то в миллионниках он составляет в среднем, вероятно, 550 000–600 000 руб. (выше у лидеров уровня Казани, ниже у аутсайдеров уровня Волгограда). Надо поставить задачу сформировать в стране сетку из 15–20 крупных городов с ожидаемой производительностью на уровне 700 000–800 000 руб. на душу населения, которые готовы вырасти по общему населению с нынешних 20 млн до 30 млн человек в ближайшие десятилетия. Это одна из немногих доступных траекторий экономического роста для страны.

Как устроено

Все драматично и просто. Совокупный бюджет 13 не столичных миллионников на 20% меньше бюджета одного Петербурга и в 4,5 раза меньше бюджета Москвы. Подушевые расходы бюджета «скромного» Воронежа в 8 раз меньше, чем у Москвы, «богатого» Ростова-на-Дону – в 4,5 раза меньше, усредненного миллионника – в 6 раз ниже московского. Возможно, дело в гипертрофированном богатстве Москвы? Ничуть, посмотрим на сравнимые миллионники Восточной Европы. Рига тратит на жителя в 4 раза больше, чем средний миллионник России, Варшава – в 5,5 раза, Будапешт – почти в 6 раз.

Причина такого феноменально жалкого положения российских миллионников известна: налоговая система ежегодно консолидирует две трети ресурсов на федеральном уровне, оставляя регионам и губернаторам прожиточный минимум, ну а города здесь и вовсе только третьи в пищевой цепочке. Итог печален: ни Екатеринбург и Новосибирск с бюджетами под 40 млрд руб., ни Волгоград и Воронеж с бюджетами меньше 20 млрд руб. равно не в состоянии делать вообще ничего для целей своего развития. Именно поэтому в России XXI в. сложилась единственная практика обеспечения прогресса города – праздник. То есть заявка на федеральный мегапроект по подготовке города к знаковой дате – Универсиаде, Олимпиаде, саммиту или мировому спортивному первенству. Только в этом случае в город приходят федеральные миллиарды, а иногда и триллионы.

Но поскольку такую лотерею нельзя признать надежным инструментом развития, даже самые успешные из российских миллионников стали лишь транзитными пунктами в обеспечении дальнейшей миграции качественного человеческого капитала в столицы или за границу. Качество среды и деятельности даже в Казани и Екатеринбурге, не говоря уже о Волгограде и Воронеже, радикально недостаточно для самореализации большинства современных образованных людей.

Что делать

Очевидно, что миллионникам первой лиги необходимы дополнительные бюджеты развития, сравнимые с их текущими бюджетами выживания. Это и вопрос элементарного дофинансирования накопленного за последние десятилетия дефицита инвестиций, и вопрос подготовки этих городов к миграционному приросту за счет неизбежного убывания малых и средних городов. Проблем здесь океан, и все их надо начинать решать: от состояния дорог, публичного транспорта и общественных пространств до состояния университетов, музеев и инвестиционных площадок.

Однако ключевой стратегический вызов российских миллионников много крупнее – это не начавшийся даже процесс постиндустриальной трансформации пространства, пройденной развитыми странами во второй половине XX в. Каждый наш город – это сотни гектаров «ржавого пояса» в центре с умершей промышленностью, в редевелопмент которого придется постепенно вложить около 1 млрд частно-государственных рублей на каждый гектар. Именно этим пришла пора заниматься, потому что продолжение строительства типовых микрорайонов в полях на периферии более невозможно по причине свершившегося одинакового транспортного коллапса. Это один из основных естественных двигателей экономики страны, требующий серьезного инвестиционного ресурса.

Вопрос в том, как этот ресурс для городов обеспечить. Ряд уважаемых экспертов продолжают идеалистически ратовать за «институциональный» сценарий: перевернуть бюджетную пирамиду назад, т. е. через глубокую реформу налогов и полномочий уровней власти обеспечить муниципальный уровень существенно большими ресурсами для саморазвития. Реалистам очевидно, что это невозможно политически. Но также представляется сомнительным, что это имеет смысл экономически: размазать сейчас крайне ограниченный инвестиционный ресурс по всей безнадежно нерационально устроенной сетке городов ровным тонким слоем означает гарантированно не сделать ничего. Современный мир, напротив, диктует странам необходимость суперконцентрации ресурсов на прогрессе крупных городов.

Следовательно, если мы хотим не рассуждать, а делать, то действовать придется через хорошо известный режим специального федерального мегапроекта, т. е. «сверху вниз» определив сетку крупных городов национального значения с особым режимом развития. Ничего страшного в этом нет, многие страны это делают не только в Азии, но и в Европе. Вот Италия буквально в 2014 г. через конституционную реформу сделала явью особый квазирегиональный статус 14 «метропольных городов», по сути обеспечив ясным управленческим механизмом рост ключевых национальных агломераций.

Как делать и какова цена

Решая эту задачу, хорошо бы держать в голове инвестиционную логику. Если в нынешнем своем состоянии города первой лиги слабо годятся для удержания 20 млн человек со средней производительностью 550 000–600 000 руб. на душу, то какой процент от их ежегодного экономического результата мы готовы реинвестировать в города, чтобы через 20 лет они были комфортны для 30 млн человек с производительностью хотя бы на 20% выше? Если мы реинвестируем ежегодно 1% от вклада каждого горожанина в экономику, это уже плюс 6 млрд руб. к бюджету среднего миллионника (что больше, чем ничего, но недостаточно для рывка). Если реинвестируем 10% – то это плюс 60 млрд в год (нереалистично много). Правда где-то посередине.

Опыт структурирования многих программ комплексного развития в крупных городах показывает, что достижение заметных изменений в городе миллионного размера возможно при дополнительных инвестициях на уровне 20–30 млрд руб. в год. Не случайно средние федеральные «юбилейные» мегапроекты городского развития балансируют вокруг сумм примерно таких порядков. Такого уровня инвестиции могут быть освоены относительно эффективно, оставаясь в нынешней системе институтов, при этом обеспечивая довольно заметный глазу темп изменений. Таким образом, если закрепить в качестве формулы дополнительного ежегодного федерального финансирования 4–5% от валового продукта города, то мы выйдем на федеральную программу развития крупных городов в объеме 500–600 млрд руб. госинвестиций в год в ближайшие 8–10 лет. С учетом соинвестиций регионов и бизнеса в девелопмент она составит 1,2–1,5 трлн руб. в год. Реализовать это можно только на базе мирового уровня мастер-планов каждого города, работающих корпораций и агентств городского развития и ясного описания ожидаемых результатов. Ясная, выраженная в баллах международная методика типа рейтинга Mercer, оценивающего качество городской среды как системы сервисов для жителей, инвесторов и туристов, подойдет, чтобы контролировать достижение измеримых показателей в ежегодном темпе.

Вероятно, среди всех крупных стратегических инициатив в повестку экономического развития после 2018 г. эта самая правильная из достижимых и самая достижимая из правильных.

Автор – управляющий партнер УК «Спутник»

Цикл Urban Agenda выходит при поддержке Moscow Urban Forum