Не до «большой сделки»
Вице-президент Фонда Карнеги Эндрю Вайс о том, что США и России срочно нужно заняться риск-менеджментом
В последние месяцы отношения между Россией и США достигли самой низшей точки за последние 25 лет, причем у каждой из сторон есть свои ответы на вопросы, как так вышло, кто виноват и что делать. Ответы эти диаметрально противоположны. Тем не менее новый президент США Дональд Трамп явно заинтересован в том, чтобы наладить отношения с Москвой. «Иметь хорошие отношения с Россией – это хорошо, а не плохо. Только дураки могут думать, что это плохо», – написал он в январе в своем твиттере. Президент, похоже, убежден, что партнерство с Москвой поможет ему реализовать ключевые приоритеты его администрации, например, в борьбе с «Исламским государством» (запрещено в России) и сдерживании Китая. В этом смысле Трамп не очень отличается от своих предшественников: Билл Клинтон, Джордж Буш-мл. и Барак Обама начинали свои президентские сроки с желания добиться прорыва в отношениях с Россией, но в итоге каждый из них передавал эти отношения своему преемнику в еще худшем состоянии.
Последние четверть века российско-американские отношения колебались между завышенными ожиданиями и горькими разочарованиями. Причина в том, что расхождения между США и Россией гораздо глубже, чем кажется на первый взгляд. Подлинный прорыв в отношениях возможен только в том случае, если одна из сторон внезапно переосмыслит фундаментальные принципы своей политики и интересы. С точки зрения США, подобные уступки, например признание республик бывшего СССР частью российской «зоны влияния» или отказ от военных обязательств в НАТО, будут означать отступление от американских принципов и нанесут удар по трансатлантическим связям, подорвав глобальное влияние Америки и основы современного международного миропорядка. Точно так же свою линию явно не намерен менять и Владимир Путин, причем его политику поддерживает большинство россиян. Более того, легитимность российского режима во многом основывается на представлении о стране как об осажденной крепости, а также на построении образа великой державы, способной на проведение эффектных зарубежных кампаний вроде сирийской. В этом смысле проблема для Америки заключается не в Путине и его окружении, а в глубинных основах российской внешней политики.
Пространство для «большой сделки» между Россией и США ограничено тем, насколько диаметрально противоположно обе страны понимают свои интересы в сфере безопасности и насколько незначительны остальные точки соприкосновения. В американской практике отношения с каждой страной обычно делятся на четыре корзины: безопасность, региональные вопросы, экономика и гуманитарная сфера. В российско-американских отношениях содержимое первой и второй настолько ядовито и взрывоопасно, что в них порой не хочется заглядывать, а третья и четвертая корзины сейчас почти пусты. Объем торговли России и США в 2016 г. едва превысил $20 млрд, и, как показывает опыт, нарастить эти цифры директивными методами не удастся. В сфере культуры и ценностей американское и российское общество либо мало интересны друг другу, либо развиваются в противоположных направлениях. Позиции Вашингтона и Москвы по региональным конфликтам в Сирии и на Украине кардинально расходятся, и даже гипотетическая совместная борьба с терроризмом вряд ли сблизит их. Так, стороны по-разному понимают природу терроризма и используют совершенно разные методы для борьбы с ним. В украинском кризисе для США нет никакой возможности признать Крым российским, о чем уже заявил даже Трамп, или снять с России санкции без значительного прогресса в выполнении минских соглашений. Масса проблем есть в киберпространстве, и для США здесь главная тема, которая не исчезнет с повестки дня, – это возможное вмешательство России в американские выборы. Под угрозой коллапса находится договор о ракетах средней и меньшей дальности (РСМД). Проблемы можно перечислять очень долго, а решать их, по идее, должны прежде всего военные и представители спецслужб – как раз тех сообществ в обеих странах, которые доверяют друг другу меньше всего или находятся в открытой конфронтации. Кроме того, российские военные крайне обеспокоены тем, какой эффект на стратегические ядерные силы окажет развертывание американской ПРО и развитие США стратегических неядерных систем.
В этих условиях самая насущная задача для Москвы и Вашингтона – не пытаться придумать повестку для «большой сделки», а всерьез заняться управлением рисками. Российско-американским отношениям нужна сейчас не новая «перезагрузка», а качественный риск-менеджмент. Главный вопрос – не как улучшить отношения, а как сделать так, чтобы они перестали балансировать на грани прямого военного столкновения.
Одним из главных инструментов на этом пути должно стать восстановление каналов общения. После Крыма администрация Обамы свернула почти все обычные механизмы для диалога с Москвой. Похоже, что не горит желанием обсуждать многие вопросы и сама Россия. Но сейчас отсутствие каналов коммуникации лишь повышает риски, поэтому их следует восстановить. Общение должно стать не наградой за «хорошее поведение» или символом примирения, а эффективным инструментом для снижения напряженности и предотвращения кризисов. При этом важно, чтобы ни одна из сторон не использовала механизм переговоров как площадку для набора политических очков или обмена упреками без намерения решать реальные проблемы. В нынешней токсичной обстановке, когда у самой идеи о чем-либо друг с другом говорить немало противников, подобное поведение может дискредитировать эти каналы связи и сделать их бесполезными.
Для того чтобы система риск-менеджмента в российско-американских отношениях заработала, надо отделять критически важные приоритеты от вторичных и проводить четкую грань между желаемым и возможным. В сфере безопасности между США и Россией есть четыре темы, серьезный разговор по которым сейчас необходим. Первая – это операции в киберпространстве. США не могут оставить без ответа как вероятное вмешательство в свои выборы, так и угрозу попыток России влиять на исход выборов в некоторых странах ЕС. Однако это не означает, что стороны не должны стараться выработать кодекс поведения в киберпространстве, чтобы ограничить потенциал атакующих действий с наибольшим разрушительным эффектом. К этому разговору должны присоединиться и другие крупные игроки в этой сфере, такие как Китай.
Вторая важная тема – диалог между военными для предотвращение инцидентов. В годы холодной войны США и СССР выработали четкие механизмы, которые минимизировали риски непреднамеренных столкновений в мирное время. Сейчас эти механизмы не работают – во многом из-за российской тактики сознательного повышения рисков. Рано или поздно эта опасная игра может закончиться инцидентом с непредсказуемыми последствиями. Так, в последние месяцы в Сирии российские и американские войска проводят операции в непосредственной близости друг от друга, а потому риски инцидентов кратно возросли. Именно поэтому в интересах всех сторон было бы подтвердить старые правила игры, при необходимости дополнив их новыми протоколами. Первые шаги уже делаются: недавние встречи начальников генштабов России и США – это шаг в правильном направлении, но необходимо делать больше.
Третья тема – Украина. Здесь, очевидно, у США и РФ пока нет возможности договориться о стратегии решения кризиса. А значит, приоритет должен отдаваться деэскалации и прекращению боевых действий, а уже затем – поиску путей выхода из тупика в рамках минского формата.
Наконец, четвертая тема – урегулирование в Сирии. Учитывая взаимное недоверие военных и разные приоритеты двух стран, вряд ли совместная борьба с терроризмом будет успешной. Однако США и Россия должны пытаться сотрудничать в установлении режима прекращения огня, доставке гуманитарных грузов для мирного населения, а в будущем – в переговорах по будущему политического транзита.
США и России есть что обсудить и помимо этих четырех приоритетных тем. Ядерное нераспространение, предотвращение ядерного терроризма, будущее Арктики, судьба договора РСМД, продление ДСНВ – все эти темы можно и нужно обсуждать, причем из-за технического характера многих вопросов дискуссии не обязательно поднимать на высший уровень без особой нужды. Прогресс в этих областях будет трудным, но сторонам надо постараться сохранить максимум из существующих полезных механизмов – при условии, что договоренности будут соблюдаться.
Конечно, все эти шаги не создадут в скором будущем почвы для устранения коренных противоречий между Россией и Америкой. Учитывая глубину разногласий, всерьез ожидать прорыва наивно и даже опасно. Модель отношений, когда обе стороны трезво и серьезно подходят к управлению рисками, сейчас предпочтительнее, чем американские горки взаимных иллюзий и разочарований последних 25 лет.
Автор – вице-президент Фонда Карнеги за международный мир